環境規制的困境及對策研究

摘 要：APEC期間北京藍天如洗，被網友形象地稱作“APEC藍”。但 APEC會議之后北京霧霾再度襲來，“APEC藍”如何變為“常態藍”成為公眾普遍關心的問題。為此，本文基于不對稱信息下的委托—代理關系，探討了中國“命令—執行型”環境規制模式的困境，并以“APEC藍”為例分析中央政府、地方政府、污染企業在環境污染治理中的行為互動。

關鍵詞 ：APEC藍 環境規制 委托--代理關系 政府間博弈

一、引言

APEC會議召開前，根據中國環境監測總站， APEC期間預計北京空氣質量可能達到中度-重度污染水平。針對上述情況，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組經研究決定，北京、天津、河北、山東四省市分區域、分時段組織實施應急減排措施，包括：車限行、工業企業停產、建筑工地全部停工、單位休假。最終，APEC期間北京地區的空氣質量維持在二級良好水平。但是APEC會議之后，霧霾再度襲來。在北京奧運會、天津達沃斯論壇等大型活動期間，京津冀地區空氣質量明顯改善，但為什么常態情況下“APEC藍”難留？為了解答這一問題，本文首先基于不對稱信息條件下的委托—代理模型理論視角，探討了中國“命令—執行型”環境規制模式的困境成因。其次，以“APEC藍”為例探究各相關主體之間的行為選擇，并以此提出可行性對策。

二、中國環境管制的困境

經濟學發展了公共厭惡品和外部性的概念來描述環境商品的特征。由于城市環境大氣污染具有非排他性和非競爭性，不可能有選擇地確定誰將消費被污染的空氣，每個人以同樣的程度消費，因此屬于典型的純公共厭惡品。同時，由于大氣污染等純公共厭惡品，具有時間和空間上的復雜性，其周圍集中（ambient concentrations）的特性使得大氣污染的影響范圍與行政邊界并非完全一致，為此，國際上的大多數國家采取了中央政府命令、地方政府執行的治理模式。但近年來，部分國家經歷了行政命令為主導→引入市場機制→促進公民社會組織參與的變遷過程，形成了政府直控型、市場化型和社會自愿型環境管理模式并存的格局。但中國的環境治理模式仍以“命令—執行型”治理模式為主，中央政府負責環境政策的制定，強調轄區負責、屬地管理，2015年修訂的《大氣污染防護法》規定“縣級以上人民政府環境保護主管部門對大氣污染防治實施統一監督管理，縣級以上人民政府其他有關部門在各自職責范圍內對大氣污染防治實施監督管理”。那么，中央政府、地方政府與污染企業之間形成了雙重委托—代理關系，但是由于各主體之間信息并非完全對稱，最終的結果是尋求污染控制的組織和實際開展污染控制的實體之間的委托—代理關系出現了分離，并直接影響各主體之間的關系。

首先，中央政府與地方政府委托—代理關系的維持受制于制度環境，并決定了“命令—執行型”環境管理模式有效性的發揮。在信息不對稱下，地方政府在環境規制政策的執行中具有相當大的自由裁量權，而環境監管部門又缺乏應有的權威性和監管手段，因此地方政府成為實際上的環境政策執行主體。在政治晉升考核機制的激勵下，地方政府的理性選擇是以經濟發展為中心，導致地方政府環境治理行為與中央政府在環境治理上的態度和預期產生偏差。其次，地方政府與污染企業之間在信息不對稱的委托—代理關系下，可能會出現兩種情況：棘輪效應或者是政企合謀。一種情況是：由于地方政府與被規制污染企業之間信息并非完全對稱，地方政府環境規制政策制定和執行的依據是企業的申報信息，二者須不斷進行配合，產生棘輪效應。第二種情況是政企合謀。在“晉升錦標賽”下，地方政府對于易拉動GDP增長的重工業更為青睞，而重工業往往是高污染、高耗能產業，因而在環境規制中，地方政府很可能會對環境污染“睜一只眼閉一只眼”，降低排污費、放松污染監管。

現有的財政分權體制、績效考核制與環境屬地化管理模式共振，衍生出諸多的問題，在環境治理體系中， 政府、企業和公眾的行為都對環境政策的實施效果產生影響。對于一個區域的環境保護而言， 地方政府應發揮主導和核心作用， 這是由環境保護自身的外部性和中國特色的“分權體制”共同決定的，但是現實政策執行中，地方政府對于環境規制政策執行卻表現乏力，問題叢生。環境規制的過程可以看作是政治中的公共選擇過程，這個過程表現為非市場決策行為，每個與環境規制相關的行為主體都在一定制度結構中的利益驅使下選擇自身的行為方式。在現有的政治激勵和財政約束下，地方政府在環境監管中表現出無動力。信息不對稱導致委托—代理關系失效，再加之中國的制度環境，進一步加劇環境規制問題的復雜性。在環境治理體系中，中央政府、地方政府和被規制污染企業三者都是獨立的理性人，地方政府根據中央政府的政策風向標進行相機抉擇，所以“APEC藍”常態化難存的原因在于環境規制政策執行期間中央政府與地方政府的博弈。 在環境政策執行過程中，中央政府有“監管”和“不監管”兩種策略，地方政府有“執行”和“不執行”兩種行為選擇；同時，中央政府和地方政府的收益會隨著環境治理政策的執行時滯長短而有所不同，收益變化率用g表示，當0 1時，收益率與政策執行時滯成正比。

假設地方政府“執行”中央政府制定的環境政策的收益為r0 （r0>0），在地方政府“執行”的情況下，中央政府選擇“監管”的收益為R0（R0>0），選擇“不監管”的收益為R0 +C1，其中C1是中央政府“不監管”地方政府政策執行所節省的成本；地方政府“不執行”中央政府制定的環境政策的收益r1（r1> r0），中央政府選擇“不監管”的收益為R0+ C1；但如果中央政府選擇“監管”，其中C2為地方政府被查處后所繳納的罰金，p為中央政府選擇“監管”行為后挽回的損失。那么此時，中央政府的收益為R0+p，地方政府的收益為r1- C2。那么，中央政府與地方政府在環境治理過程中不同選擇策略的收益矩陣如圖1所示。

根據圖1靜態博弈分析，中央政府和地方政府博弈的基本結構和基本規制可以預知的，當p> C1且C2< r1- r0，r0+P

三、案例解讀

環境污染具有周圍集中的特性，因此北京“APEC藍”能否實現的關鍵在于北京及周邊地區的環境治理狀況和環境規制強度。

縱觀京津冀一體化過程中，三個地區的產業發展的角色定位，可以為近幾年北京霧霾天氣驟增提供一些解釋。京津冀地區是典型的二元結構，河北省與北京、天津的綜合實力相比，相對弱勢，懸殊的區域發展二元結構直接的后果是河北省難以承接京津的高層次產業，而只能承接“三高一低”（高投入、高能耗、高污染、低收益）的企業，比如2005年的首鋼、2007年的北京焦化廠搬遷，這使得本來以鋼鐵等重工業發展為主的河北省，又承接轉移來的污染密集型產業，污染排放量愈加嚴重。對于河北省政府而言，顯性的績效考核指標與約束力較弱的生態環境指標，孰重孰輕不言自明。因此，地方政府對環境規制政策的執行既缺乏動力又缺乏實力。那么，在APEC會議期間，“APEC藍”為什么能夠出現？

中央政府強有力的執行力是霧霾有效治理的引擎，中央政府的強力干預改變了環境規制博弈中涉及到的三者之間的關系，并影響他們的行為選擇模式。首先，中央政府在APEC會議的特殊時期，對于地方績效考核參照的側重點發生變化，地方政府在中央政府的“政策指揮棒”下進行相機決策。為保證APEC會議期間，空氣質量優良，APEC會議期間采取一系列應急減排措施，并將強化責任落實。在特殊時期，地方各級政府認識到中央政府對于環境質量的重視度遠遠高于對經濟指標，而且帶有政治任務的傾向。 其次，在中央政府主導下，構建區域責任共擔的契約框架。APEC會議期間，中央相關部門制定出臺了《京津冀及周邊地區2014年亞太經濟合作組織會議空氣質量方案》，要求北京及周邊地區發布各自的空氣質量保障方案，并將任務分解到職能部門。由于環境周圍集中和跨區域流動的特性，在明確環境治理責任的前提下，區域合作的收益遠遠大于區域間的各自為政，改變了地方政府之間的關系，府際關系由責任共擔代替治理分權，環境治理合作取代區域經濟競爭。其三，中央政府增強信息獲取能力，試圖改變信息不對稱的不利地位，并加大處罰力度。APEC會議期間，環境保護部按照既定的督查方案派出了16個督查組對各地保障措施落實情況進行專項督查，中央政府從中央第一公里到污染源最后一公里的全線執行力使得地方政府與企業合謀的機會成本增加，極大地降低了合謀的可能性，據相關報道顯示，24名官員因APEC會議期間空氣質量保障不力被處分。這在一定程度上加大了政策違規成本，對于政企關系而言，地方政府嚴格監管取代政企合謀。

綜上分析認為，“APEC”藍之所以能實現，關鍵在于中央政府的頂層設計和強力推動，進一步印證了地方政府環境治理行為的選擇和傾向取決于制度環境。在地方政府、污染企業和中央政府之間的博弈中，中央政府力圖改善信息不對稱的不利地位，增強信息獲取能力和投入，增大了地方政府和污染企業合謀的機會成本、制度違規成本，縮小了中央政府與各部處，尤其是地方政府之間“可尋租”的空白地帶。最終中央政府因其制度上的優勢和主動積極作為，使其在博弈中占據有利地位，從而保證了“APEC藍”的實現。

四、對策與建議

雖然依靠中央政府頂層設計強力推動環境改善，是一種事后監管和治理，是一種被動式的環境治理方式，并未從根本上改變自上而下的“行政—執行型”的環境治理方式，并未從根本上解決環境治理過程中信息不充分下的委托—代理關系失效問題。但是，在短期內尚不能根本改變經濟分權、政治集權的制度環境下，“APEC藍”的實現過程可以為當前的環境治理提供一些借鑒和啟示，以期推動制度環境的漸進式變化。可通過以下措施：完善績效考核體系，提高環境規制指標的可量化程度；優化環境執法機制和環境治理手段，理清環境保護部門的職責權限；以公眾偏好“倒逼”政府偏好，增強公眾影響環境決策的能力；積極培育和塑造發生源企業依靠自身努力解決由其造成的環境問題的企業道德。

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