對當前基層人民銀行內部控制體系的幾點思考

摘 要：為了健全中國人民銀行內部控制機制，加強和改進內部管理，更好地履行中央銀行職責，中國人民銀行總行于2006年4月頒布了《中國人民銀行分支機構內部控制指引》（以下簡稱《指引》），為分支機構有效實施內部控制提供了框架意見和方向性指導。經過10年來的實踐，基層人民銀行內部控制體系建設和運行是否與總行內部控制指引吻合成為筆者關心研究的問題。

關鍵詞：人民銀行 內部控制 機制研究

一、基層支行內部控制體系現狀

1.內部控制環境狀況。近年來通過內部控制審計的調查情況看，目前基層支行干部職工道德觀念基本正確，行風行貌比較端正，并普遍能夠參照總行行員守則等規章制度，建立本單位的行員行為規范。但在激勵、約束機制方面，尚不能充分而有效地發揮機制的作用。基層支行工作人員的收入有限，上升渠道比較狹窄，正向激勵的手段不多，且支行人員年齡偏大，思想守舊，不可避免地存在“得過且過”的思想，因而工作主動性、積極性普遍欠缺。

2.風險評估狀況。從實際操作情況看，基層支行每年能夠組織各部室對業務崗位進行風險評估，并形成風險評估報告。但實際上基層支行的風險評估報告基本上是羅列相關風險，未能根據支行的實際，并充分考慮外部和內部因素，采用科學方法進行風險分析，評定風險等級；或者雖然評定了風險等級，但從報告上看評定風險等級的依據不足。

3.內部控制活動。隨著近年來人行系統自上而下不斷加強內部控制執行力建設，基層支行也能夠采取措施落實執行各項規章制度，總體上基本到位。但從內部控制審計的情況看，基層支行的內控制度大多仍屬于照搬照抄上級行的規章制度，未能很好地結合支行的實際情況對細節部分予以細化落實，在執行制度的細節上也存在許多不足。

4.對內部控制的監控。雖然基層支行能夠按照上級行有關文件規定建立了內控體系建設領導小組，同時按照崗位風險防范工作責任制的要求定期開展內部監督檢查，但內部監督檢查大多停留于表面，滿足于簡單的賬、表、簿相符和記錄完整等檢查內容，未能充分發揮內控監督檢查在防范化解風險、提升支行內控管理水平方面的積極作用。

5.內部控制的信息及其溝通。從基層支行情況看，多數支行僅在有重要的內部控制信息時，采取支行黨組班子會議中通報、通氣的方式，尚未建立固定的內部控制信息溝通渠道，至于平級崗位、部門間的內部控制信息溝通渠道，基本未涉及到。

二、原因分析

從基層支行內部控制的現狀看，《指引》在基層支行可以說僅搭了個框架，離真正落實到位還有一定的距離。究其原因，主要有以下幾個方面：

1.基層支行定位和體制的限制。目前基層支行的定位相對模糊，一方面是要充分發揮人民銀行縣支行在縣域地區的金融服務帶頭作用，傳導人民銀行政策措施，支持縣域地區經濟、金融發展，維護縣域地區金融穩定；另一方面又嚴格限制基層支行人員編制，壓縮縣支行內設機構。作為人民銀行最基層的組織機構，縣級支行是“麻雀雖小、五臟俱全”，工作職責包括了人民銀行職能的大部分：縣域地區的貨幣政策傳導、金融統計、征信宣傳、會計、支付結算、反洗錢、國庫、外匯、紀檢內審、工青婦工作等等。雖然人民銀行各級行在履行央行職責的同時也切實加強內部管理，但具體到基層支行，大多數只有三到四個內設機構，平均下來每個股室要對應上級中心支行四到五個科室。基層支行的這種定位和體制，一定程度上決定了支行內控體系只能是搭起了一個框架，卻難以做得更好。

2.基層支行干部隊伍對內部控制的認識仍有不足。在日常監督、開展內部控制審計過程中，通過問卷調查、個別談話、相關情況反映等了解到，支行干部職工知道應當加強內部管理的政策，明白在日常工作中應該按照規章制度辦理業務，但對內部控制的基本知識和要求掌握仍有不足，個別人員的主觀觀念仍存在一定的偏差，如認為內控管理是行領導、中層干部和內審部門的職責，與已關系不大。

3.基層支行整體上不能滿足《指引》落實到位的要求。人員素質方面，由于歷史原因，基層支行沒有新進人員或進人較少，知識結構老化，主動學習欲望不強，滿足于遵循老傳統、照搬老做法，對上級行近年來新頒布、修訂的規章制度學習浮于表面，未能對照上級行規章制度檢查自身業務經辦過程中存在的缺漏。基層支行除了一些特殊崗位，普遍存在兼崗現象，甚至存在一人（具體經辦人員）對應上級一至兩個部門的情況，在這種模式下，基層支行人員往往顧此失彼，難以把每一項制度都完全執行到位，從整體上落實《指引》要求更無從談起。

4.內控規章制度過于原則性和繁瑣分散。雖然《指引》搭建了人民銀行分支機構內部控制體系的框架，但還需要具體的規章制度予以充實、細化。隨著人民銀行內部控制的不斷加強，現有規章制度數量越來越龐大，而且為了適應全國各地不同的情況，不少規章制度都使用了原則性條款的方式；一方面，對于支行工作人員來說，往往不能全面有效地掌握各項規章制度，習慣依賴于“師傅教徒弟”式的言傳身教或者采取“習慣代替制度”的做法；另一方面，繁瑣分散的制度規定沒有進行有序整理，缺乏系統性、條理性，顯得“只見樹葉、不見枝干”，容易讓基層干部職工迷失在各項具體條款中，不能夠形成內部控制整體觀念。

三、思考與建議

從基層支行內部控制的實際情況看，《指引》作為框架性文件雖然在一定程度上得到貫徹落實，但更多表現為一種概念性的理念，沒有能夠充分發揮其在基層支行內部控制體系建設中的框架、指導作用。對此，筆者提出如下措施建議。

1.以分行為主導，梳理、歸納《指引》框架內容。《指引》作為一份框架性文件，其條款大多是原則性規定，在具體執行上需要對照《指引》對現行各項制度進行梳理、歸納。內控制度的整理、歸納是一項浩大的系統性工程，從上面的分析可以看出，作為基層支行、甚至是中心支行一級，都難以勝任這一工程。分行作為人民銀行體系中承上啟下的關鍵環節，既可以站在較高層次充分領會總行內部控制體系建設的精神實質，又可以有效調動轄區骨干力量，按照《指引》確定的框架，結合轄區實際對現有的各項規章制度、實施細則予以梳理、歸納，為《指引》的有效貫徹落實夯實基礎。

2.修訂完善現有規章制度，提升可操作性。按照《指引》的框架整理、歸納各項規章制度后，還必須對現有的各項內控制度進行梳理整合，對可合并的要予以合并，對該修改的要予以修改，對該廢除的予以廢除，從而大幅度減少規章制度的數量，便于基層人員熟知、熟悉和掌握；同時，要增強制度的可執行性，對于具體業務操作，應該區別不同的情況明確規定操作流程、步驟，避免使用原則性、籠統性字眼，以適應基層支行人員的素質，減少個別人員鉆空子行為的發生，最大限度發揮制度的防范風險作用。

3.明確支行定位，完善激勵、約束機制。建議總行能夠明確縣級支行的定位，對于絕大多數縣級支行都可以定位為縣域地區金融服務主導者，保留支付結算、國庫、統計業務，其他業務均可以上收，即類似于營業室的模式；少數邊遠地區或經濟發達地區的縣支行，可以增加貨幣發行、保衛職責。這樣，由于定位明晰，體制和職能減少，從內控管理角度來說，需要防范的風險就大大減少，內控防范措施的針對性也能更高。在明確縣級支行定位的同時，進一步完善支行的激勵約束機制，包括薪酬分配、晉升晉級、獎懲考核等，進一步細化量化，推進實施，確保調動各方面的工作積極性和主動性。

4.加大干部隊伍培訓力度，提升整體素質。一方面要適當補充新鮮血液，組織對基層支行人員狀況進行徹底摸查，不僅從人員數量狀況，還要從年齡、學歷結構、防范風險角度來考慮集中或分散增加基層支行的人員補充指標；另一方面要立足現有、挖掘資源，結合實際加大送培訓、送知識下基層力度，對支行在職人員進行有針對性的應知、應會技能知識培訓和考核，推動提升基層員工的履職能力和綜合素質。