我國政府績效評估模式的演進及其原因分析

摘 要：新公共管理運動的開展在全球范圍內引發了政府改革的潮流，政府市場化、再造政府、績效政府等概念也相繼被提出，而績效評估機制也逐漸被引入到政府管理中。中國的政府績效評估實施的時間較短，政府績效評估的主體的選擇也較為單一，本文從技術理性和政治理性的角度就政府績效評估主體選擇的動機進行論述。

關鍵詞：績效評估 模式演進 原因分析

一、引言

自20世紀中葉開始，西方資本主義國家在傳統行政管理范式下形成的以科層制為核心的權威政府和“福利國家”試圖依靠政府的力量來彌補市場的不足，這一手段確實在某種程度上的提高了人民的生活水平，但過了多年，各種各樣的問題也不斷出現，并且最終導致意識形態變革。人們開始從政治上批判“福利國家”的政策基礎，主張以個人責任、高效管理、自由市場進行政府再造。于20世紀70年代末興起的新公共管理運動，其理論基礎大多源現代經濟學，比如：績效管理的理論依據來自 “經濟人”假設，以顧客為中心的理念、提高政府的服務意識、政府的市場化的理論依據都是來自公共選擇理論。而且新公共管理倡導運用企業管理的方式對政府各個部門進行管理，并且注重個人的評估與績效考核以提升政府整體的服務水平和顧客滿意度，管理方式和理念的轉變從本質上促使了自上而下組織控制的管理模式向自主完善的管理模式轉變。隨著市場化理論不斷被引入政府，導致政府之間以及與各種第三方組織就存在著競爭關系，這就使政府不得不為了保持其政治的權威性與合法性而對自身進行改革，所以政府需要實行績效評估機制、建設服務型政府以提升其服務水平提升自己服務水平。

二、政府績效評估的概念

經濟學領域是最早運用“績效”這一概念的，并且逐漸被引用到企業、政府管理之中。關于績效的定義大致可以分為三種。第一種認為，績效為結果。如英國學者柏拉丁等人認為“一定的工作職能在規定的時間內的活動產出結果”。第二種認為，績效為行為。墨菲給績效下的定義是“個體在其工作單位中的一系列行為。”第三種認為，績效是行為與結果。如布倫·布拉赫將績效定義為“績效就是一定的行為與其結果，個人在工作中的表現就是行為，同時也是結果，是在完成工作時所進行的智力與體力的結果。”而政府績效則是政府府通過使用其權力，并且在社會、經濟問題中所創造的價值和結果。

三、政府績效評估在中國的演化

1.政府主導、上級評估的評估方式。從1987年到1990年期間“政府主導、上級評估”是中國政府進行績效評估的主要方式。這種方式之中，對政府部門評估的是政府本身，也就是說每一級的政府部門工作都只是由其直屬上級的主管部門進行考核評估的，這樣的行為不但缺乏了政府的內部整體考核，同時也忽視了立法、司法部門以及社會上的第三方部門對我國政府績效的整體評估考核的監管。在這一時期甚至出現了對政府進行評估的主體只有政府部門本身的情況。

2.政府主導、公眾參與的評估方式。從進入到1990年以后，我國政府的績效評估開始采取“政府主導、公眾參與”的新方式。時至今日，在我國“公眾參與”已成為對政府進行績效考核的最主要的方式了。在我國公眾介入政府績效考核的途徑、水平的不同，又可以將這種方式分為兩種：

2.1公眾直接評估政府。全國各地的地方政府于二十世紀九十年代末開始了對社會大眾參與政府評估考核方式的討論。在此期間，先后有多個地方政府開展了關于公眾參加政府考核的活動，例如沈陽市政府于1998年開展的“市民評政府”活動；珠海市政府于1999年進行的“萬人政府”活動；以及杭州市政府在2000年開展的“行政單位滿意度”調查等。在這一系列的活動中，公眾作為主體參與進來，對政府的工作進行考評。

2.2由第三方獨立機構進行績效評估。進入導2000年以來，一些機構如中國政府創新研究中心、零點公司等對我國政府的工作進行績效考核，而這些機構都有一些共同的特征，一是獨立于政府的第三方機構，二是這些機構的評估方法更具有科學性、權威性以及獨立性，這些第三方機構的參與無疑對我國政府工作績效考核的發展來說具有里程碑的意義。雖然我國的第三方政府績效評估已經取得了一定的成就，但與美國等其他西方國家相比仍然存在著較大的差距。造成這樣結果的原因主要是美國的第三方評估機構的研究經費來源主要是由大型企業、基金會、個人捐助的方式，這樣可以充分保證評估機構的獨立性。而我國的評估機構主要來自于高校及一些民間機構智庫，高校因為其事業單位的屬性所以其經費主要來自于政府撥款，而民間機構以接受政府委托的方式參與績效評估，其經費也是來源于政府，所以導致我國的第三方機構評估的獨立性不足。

四、政府績效評估模式改變的原因

新常態下伴隨著我國市場經濟不斷地發展，社會公眾對政府的要求也越來越多，而為了適應時代的發展，政府對應著也應該為社會大眾提供更多、更好的服務。所以我國政府為了提高績效以及公眾的滿意度，逐漸的將考核評估模式又原來的封閉的上級評估模式，轉變為更加開放的公眾參與模式。

1.政績壓力。績效考核是衡量各級政府的標準，而在科層體制下我國各級政府的績效考核是由上級部門評定的，這就導致了各個部門為了自身利益不斷迎合上級，并且為了自己的績效又不斷地要求下級部門，這樣就導致基層的部門要完成的任務越來越多，而且不同部門之間也存在著異常激烈的競爭關系，就迫使政府部門重視其政績。而在新常態下我國目前的發展中心是在經濟上，所以各級部門的工作重點要圍繞經濟進行，在這種氛圍下我國各級部門及領導干部的績效就要與經濟掛扣。

2.市場壓力。改革開放以后，隨著我國市場經濟的不斷深入發展，政府的職能也在發生著改變。在這種環境下我國各級政府的工作重點都在服務經濟上，面對市場上的諸多需求，我國政府正在向服務型政府改變。而且目前判斷我國地方政府將政績的標準就是當地的經濟發展，所以市場的壓力就轉化為了政績的壓了，兩者共同為政府施壓使其能夠為市場及社會提供更多、更好的服務。

3.組織者的利益。目前我國發展進入到攻堅期，社會發展主要以經濟發展為主，所以各級政府要想得到良好的政績就一定要更多的服務于企業。而且地方政府的主要財政收入就是要依靠當地的招商引資和企業稅收。所以政府要適當的放棄一些權力交給市場，就例如對政府績效的評估工作，因為通過第三方的評估才能更客觀地發現地方政府服務市場的成果與不足，政府才能更好的服務于市場，從而帶動當地經濟，增加政績并且促進當地就業。

五、結語

通過對我國政府績效評估模式發展的研究可以發現，我國政府正在逐步向服務型政府發展，并且績效考核的主體由單純的上級評估轉變為更加開放的公眾參與模式，在取得成就的同時我們應該清楚的發現與西方政府績效評估機制上的不足。第一就評估主體而言，雖然我國已開始由第三方獨立機構對政績進行以評估，但就實質而言尤其第三方機構資金來源的單一，無法滿足其獨立性。第二，地方政府是出于對自身政績的考慮，驅使其以企業為中心進行服務型政府的轉型。所以，我國的政府績效考核發展任重而道遠，對于第三方獨立機構來說，豐富經費來源可以提高其評估的獨立性及權威性，而對于地方政府而言需要摒棄“官本位”，并且以民為本，服務地方經濟的發展，構建真正的服務型政府。

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作者簡介：張桐赫（1990.04—）男。民族：漢族，遼寧省鐵嶺市人，浙江師范大學法政學院2014級在讀研究生。