養老產業PPP項目的風險分析及對策研究

摘 要：由于我國上世紀七十年代所推行的計劃生育政策產生了許多“4-2-1”式家庭，“未富先老”的人口老齡化現象越來越嚴重。基于老年人特殊的物質需求和精神需求，改善社會人口老齡化問題，現代養老服務產業正逐步發展。PPP模式是我國政府力推的公私合營模式，具有分險共擔、利益共享的特征，將PPP運用于現代養老服務產業，不僅能實現政府職能，還能發揮社會資本在運營管理方面的專業性優勢，提高養老產業服務質量，促進養老產業的多元化發展。但PPP模式操作養老服務項目無成熟經驗可循，且養老服務項目關系著國計民生，項目設計難度大。為促進PPP模式與養老產業相結合，本文選取河北省為具體案例，結合當下河北省養老產業和PPP模式運用情況的背景，探索PPP模式運用于養老產業可能存在的風險并提出相應對策建議。最后對于PPP模式應用于現代養老產業的發展前景進行展望。

關鍵詞：養老 PPP 風險 對策 展望

一、河北省養老產業發展現狀分析

1.河北省老齡化現狀分析。調查顯示，截止至2014年底，河北省65歲以上老年人人口數已達到644.22萬人，約為河北省總人口的9.32%，老年撫養比為12.94%，并呈現出上升趨勢。與此同時，全省老年人人口數仍以年均2%的速度遞增，估計至2020年，老年人人口數將達到1325萬人。但隨著社會經濟的發展，農村“男耕女織”的傳統生存方式已不復存在，且受戶籍、住房、教育等約束，許多農民不得不把家人留在農村，全省家庭空巢化現象日趨嚴重。

2.河北省養老產業存在的問題。由于我國社會生產力的不斷發展和人民生活質量的逐步提高，現代養老服務產業供需矛盾日益尖銳，特別體現在養老機構和照料機構的發展上，河北省大部分地區都陷入高需求低入住的怪圈，發展動力不足。經分析，目前河北省現代養老服務產業存在的主要問題有：

第一，養老機構數量少。2013年底，河北省養老機構床位嚴重缺乏，僅為老年人口的3.7%。但截止至2010年底，全省城鄉部分失能和完全失能老年人約有3300萬，預計至2017年，全省部分失能和完全失能老年人將達到4000萬人。由此將引發巨大的供需缺口。第二，養老產業的規模小。由于此前缺乏政策支持以及養老服務產業盈利性低等原因，現有的養老企業獲利較少，導致養老產業規模較小，產業集群效應不顯著。第三，養老產品和服務銷售策略的有效性不足。一方面，定價策略不靈活，老年人消費更注重品質，價格只是次要因素；另一方面，缺乏系統科學的營銷網絡，營銷方式多為養老保健產品的宣傳講座，尚未形成透明的監督機制。

二、PPP模式應用于河北省養老服務產業的背景及實施情況

PPP模式是指公共部門與私人部門針對某項公共項目、設施或服務達成合作契約關系，具有互利共贏、風險分擔、相互監管的特點。目前PPP模式備受青睞，財政部鼎力推行PPP項目，而養老服務業又是各地政府都重視的民生產業，因此，應將PPP模式與養老服務業進行有效結合。雖然當前河北省社區居家養老服務中心涉及面較廣，針對地區、城鄉間發展不平衡，養老基礎設施滿意度較低，養老服務配套設施不完善，河北出臺了涉及老年人事業發展的政策性法規、規章、文件近20多件，包括了老年人住、行、教育、娛樂等各個方面，為老年人的養老保駕護航。石家莊、唐山、秦皇島等地區的政府投資力度逐步加大，吸收社會資本進入養老服務業，建立民營養老機構，并給予民辦養老機構政策支持。以下是養老產業與PPP的項目合作關系圖：

三、PPP應用于現代養老產業的風險探究

在我國PPP項目的推行過程中，取得了一定的成就，解決了我國缺乏建設資金、基礎設施落后的問題。但將PPP應用于現代養老產業是一種新興事物，在實際應用中仍存在諸多風險。為推動PPP模式與現代養老產業在河北省的有效結合，我們將具體針對其中存在的風險進行探究。

1.前期項目選擇及融資風險。

1.1項目選擇風險。雖然養老基金都會成立專門進行投資管理的公司或小組，對養老建設項目進行調研、選擇和戰略布局。然而，在項目選擇時，都會面臨項目周期能否與養老基金匹配、風險是否過大和收益是否對應的風險；在項目設計時，除了BF運作方式是由政府承擔設計工作外，其它運作方式下基本都是由私人部門進行設計，而風險也正由此而來。一旦設計不當，接受這一設計后會造成非常高的維護成本，給負責維護的部門增加與收益不成比例的負擔。

1.2融資風險。

1.2.1融資機構的資信問題。在PPP項目實施過程中，社會資本都需要借助外部融資，如銀行、基金、信貸等。這些金融機構的貸款能否及時足額到位，往往是一個項目成敗的關鍵。如果融資機構的資信狀況不佳，或提供的貸款無法及時到位，項目公司（SPV）的資金鏈斷裂，嚴重的會導致項目徹底失敗。這對投資人來說，白白損失了前期的投入；對政府來說，不利于PPP項目的開展和推廣。

1.2.2融資管理體系不夠完善。目前，由于融資管理制度正處萌芽時期，體系構建仍需完善。需要融資的單位對省政府出臺的有關融資的規定及要求不了解，對履行項目時需要的論證和審批程序及要求不清楚，對政府融資帶來的作用理解不充分。

1.2.3債務風險控制措施缺乏。目前，河北省融資平臺缺乏有效債務控制措施，債務風險正逐步加大。原因有三：一是財務人員力量薄弱。二是內部管理松散，資金使用效率低下。三是財務制度不健全，缺少約束機制。與此同時，平臺公司為了增加融資鏈條，擴大注冊資本，雄厚公司實力，擴大債務融資規模，帶來了債務風險加大、政府投資風險加大的不良局面。

2.中期項目運營風險。

2.1養老服務產業建設周期長。現代養老服務產業建設周期長，資金回報率低，抬高了其入市的門檻，同時也降低了社會資本流入現代養老服務的積極性。以河南省開封市的公私合營的養老院為例，其投資回收期通常在20-30年，時間成本及機會成本較大，盈利性較差，對社會資本的吸引力不足。

2.2 PPP項目建設經驗不足。由于PPP在河北省發展時間短，且PPP項目也主要集中在基礎設施建設、環保等領域，尚未完全與現代養老服務產業接軌，將PPP模式與現代養老服務產業相結合并無成功范本參照，還需進一步實踐和探究。

2.3 PPP模式法律體系不完善。在現代養老服務產業中，河北省應用PPP模式的法律環境不完善，省政府對社會資本參與PPP養老服務產業沒有給予明確指導。同時，也未對地方政府進行合理定位，地方政府的權責邊界模糊。一旦項目出現問題，易存在雙方互相推諉的現象。

2.4 PPP項目監管機制不健全。將現代養老服務產業與PPP模式相結合時，缺乏有效的監管機制和承兌機制，社會資本的利益得不到安全保障，加大了企業的融資成本，挫傷了社會資本流入現代養老服務產業的積極性。同時，社會資本與政府合作時可能會存在政府信用風險和運行效率較低等方面的問題。

2.5專業人才的有效供給不足。在現代養老服務產業中，缺乏PPP專業項目管理人才及PPP運用于養老服務產業的標準化交易流程，將PPP應用于現代養老產業的過程中易出現漏洞。同時，也缺乏依照國際慣例進行項目交易的經驗習慣，難以與國際接軌。

3.后期分配風險。在養老服務產業PPP項目合同中，運營期滿后，項目公司應按合同規定的質量標準和資產完好程度等要求將養老產業項目移交給政府部門。在該過程中，資產評估、債務清償、分享收益等工作是必不可少的。其中，政府和社會資本之間的合作談判、招標等過程本質上是對雙方的風險和收益進行分配。然而，由于一些項目運營時間短，缺乏有效的合作機制，協議規定的條件不達標以及投資運營環境欠優化，影響項目運行，導致收益較低。

四、河北省養老產業PPP項目風險分擔與應對措施

1.明確項目選擇，提供有力保障。PPP項目在實際運用中，政府的主要職能是項目選擇和確定開發主體、為項目提供保證、對項目進行監管、貸款和股本投資、法律保障和政策支援，同時還要承擔相關風險。首先，應正確選擇項目并確定項目的實施主體。并非所有的養老項目都適合用PPP的模式來建設，政府等公共部門需要承擔起選擇項目的重任，對項目應用PPP模式進行可行性分析，選擇適合采用PPP模式的項目，并組織招標，對各個投標的私人部門進行篩選，并最終確定項目的開發主體。其次，應保證項目所需資源的供應和收益。所需資源就是指項目在建設和運營過程中所涉及到的土地、水、電等；收益是指政府應與私人部門簽訂長期的PPP項目服務購買協議，購買的價格要滿足項目償還債務和回收投資的需要。

2.強化信用評審機制，保證資金充足。在項目融資階段中，當出現項目融通資金未完全到位而財政大量投入的情況時，財政部門應居于主導地位，加強對項目預算、資產配置及財務評價的關注。具體來說，應做到以下三點：一是各地政府要了解政府信用和平臺公司的信用評定，能夠按照監管規定和借款合同規定償還銀行貸款本息，與金融機構形成共贏的局面。二是選擇可行性強的項目，進行科學的經濟測算，確認項目有充足現金流和償還貸款能力。三是銀行在放款審批前，加強對貸款項目的評審，對項目收益及擔保加強審核，最大限度降低風險。

3.完善落實監管體系、建立合理的調價機制。在PPP運用于養老產業項目的過程中，項目有關的所有權利、義務和經濟關系等都是通過嚴密的合同約定的。政府應及時監督合同的執行情況，一旦發現有違背合同的行為出現，應該及時糾正錯誤，推動PPP項目良性發展。同時，鼓勵公眾參與監督。公眾在支出服務費用的同時，也有權利對項目實施監督，使自己的權益得到充分的保障。在項目運營期間，由于實際運營與成本收益分配和服務定價二者存在著緊密的聯系，現代養老服務產業需要對價格進行合理調整以補償投資人，從而確保投資人取得正常合理的投資收益。可以考慮設定5年為一個收費定價調整期，根據項目公司盈利情況調整使用者付費等標準。不僅如此，政府部門應根據市場價格來合理推算養老服務的定價區間，防止出現因價格機制導致的市場供給失衡的現象。

4.建立健全政策和制度保障機制，提高社會資本進入養老服務產業的積極性。一方面要加強立法，完善PPP模式的法律文本體系。法治是保障PPP模式實現其交易和管理兩大目標的利刃，在養老產業項目建設中做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究可有效約束政府在項目運作中的權力，保障項目的正常運營。另一方面要加強政策支持。第一，建立養老機構專項基金，將其納入財政預算，當向銀行等金融機構融資時用于提供貸款擔保和利息補貼；第二，縮減養老服務PPP項目的審批和決策周期；第三，根據養老機構側重點的不同，分類提供稅收優惠；第四，實施合理的用地規劃，盡量通過行政劃撥和低價出售的方式來降低私營部門的參與成本。

5.明確利潤分配機制，風險共擔，互利共贏。當PPP模式運用于養老產業時，在合同中應合理分配雙方的風險和收益。當各類風險發生時，風險分擔機制發揮的作用只是根據雙方的職權進行對風險進行合理優化。雙方可以根據風險內容合理執行各方職責，最大化降低風險對各方的影響，從而使項目的整體風險達到最低。針對不同的項目條件，項目的利益分配也不盡相同。實現項目利益合理分配的一個前提條件是建立長期合作機制。通過長期合作機制的建立，明確項目中各方的權利義務、協議規定的條件以及投資運營環境，從而建立優良的項目實施條件和公平合理的利益分配機制，實現互利共贏。

五、PPP模式應用于現代養老產業的發展前景展望

在河北省物質文明和精神文明飛速發展的進程中，市場經濟不斷增強的同時，社會各界對養老問題也將會給予越來越多的關注。從政府角度上看，將會針對PPP模式應用于現代養老產業出現的漏洞不斷完善PPP模式的法律文本體系和監管體系，加大政策支持，促進二者的完美結合。從社會角度上看，大量的社會資本會涌入現代養老產業中，項目的資金實力更加雄厚。且在河北省不斷推進PPP模式的過程中，可借鑒的國內外經驗將會明顯增加。在社會的積極引導下，專業化人才不斷流入現代養老產業，其管理技術也會不斷提高。我們相信，在社會各界的共同努力下，結合了PPP模式的現代養老產業在河北省將會發展得越來越好！

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