政府與市場新型關(guān)系下政府及相關(guān)組織績效管理研究

摘 要：2017年3月召開的全國兩會(huì)期間，習(xí)總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)深化經(jīng)濟(jì)體制改革，核心是處理好政府和市場的關(guān)系。中國紅十字會(huì)作為與政府與公眾的紐帶，其具有政府與市場的雙重屬性。郭美美事件之后，中國紅十字會(huì)面臨公眾信用危機(jī)，其自身存在的問題也日益凸顯，改革迫在眉睫。在政府與市場新型關(guān)系的大背景下，由中國紅十字總會(huì)組織對各地方分會(huì)實(shí)行績效管理成為改革的重要路徑和有力抓手。

關(guān)鍵詞：紅十字會(huì) 績效管理

2017年3月5日，習(xí)近平總書記參加上海團(tuán)審議時(shí)表示，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，核心是處理好政府和市場的關(guān)系。這是繼黨的十八大以來提出政府與市場新型關(guān)系的又一新進(jìn)展。自1978年十一屆三中全會(huì)實(shí)行改革開放以來，近四十年間，我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)經(jīng)歷了空前的發(fā)展和繁榮，目前，以經(jīng)濟(jì)體制改革為基礎(chǔ)的各項(xiàng)改革進(jìn)入深水區(qū)。黨的十八屆三中全會(huì)正是在我國改革進(jìn)入“深水區(qū)”時(shí)召開的一次極其重要的會(huì)議，會(huì)議審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》更是為中國未來10年全面深化經(jīng)濟(jì)改革描繪了宏偉藍(lán)圖。《決定》提出“要使市場在資源配置中起決定性作用”，將市場的地位由原來的“基礎(chǔ)”提升為“決定”，其刻畫了政府與市場的新型關(guān)系，代表了我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵“質(zhì)”的提升。中國紅十字會(huì)是我國政府直接領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)慈善組織，其是連接政府與社會(huì)的橋梁，同時(shí)具有政府與市場的雙重屬性。隨著政府與市場新型關(guān)系的確立，中國紅十字會(huì)自身的改革也迫在眉睫。郭美美事件之后，中國紅十字會(huì)面臨社會(huì)的廣泛關(guān)注和強(qiáng)烈質(zhì)疑，其本身存在的一些深層次問題也日益顯露。特別是中國紅十字總會(huì)與地方分會(huì)之間由于隸屬于不同政府部門管理，在日常工作中，存在溝通不暢、協(xié)調(diào)困難、工作效率不高等諸多問題。然而面對公眾，中國紅十字會(huì)又是一個(gè)整體，個(gè)別地方紅十字會(huì)的不當(dāng)行為造成了紅十字會(huì)整體信用的降低。因此，中國紅十字會(huì)改革中，如何理順總會(huì)與各分會(huì)之間的關(guān)系，加強(qiáng)總會(huì)與分會(huì)之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)工作成為改革的重點(diǎn)。在政府與市場新型關(guān)系的大背景下，由中國紅十字總會(huì)組織對各地方分會(huì)實(shí)行績效管理成為改革的重要路徑和有力抓手。

一、績效考核原則與工具

1.考核原則。第一，堅(jiān)持正確導(dǎo)向，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展。既重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更注重生態(tài)建設(shè)；既重視社會(huì)管理，更注重民生改善；既重視行政效能，更注重服務(wù)效果；既重視創(chuàng)新發(fā)展，更注重績效提升，努力構(gòu)建科學(xué)合理、簡便易行的區(qū)縣政府績效管理評價(jià)體系。第二，立足各省實(shí)際，體現(xiàn)功能差異。按照各省市實(shí)際情況差異，結(jié)合各省市紅會(huì)發(fā)展水平，差異化設(shè)置績效管理評價(jià)指標(biāo)，促進(jìn)各省市紅會(huì)結(jié)合實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需求發(fā)展，實(shí)現(xiàn)紅會(huì)整體功能最優(yōu)化。第三，注重統(tǒng)籌兼顧，突出戰(zhàn)略績效。統(tǒng)籌既有考評資源，力求涵蓋國家明確要求的考核事項(xiàng)和具體工作目標(biāo)，突出年度重點(diǎn)工作，推動(dòng)各項(xiàng)任務(wù)全面落實(shí)。第四，實(shí)施全程管理，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用。構(gòu)建“任務(wù)制定-過程管理-考評反饋-工作整改-績效提升”的工作模式，積極探索結(jié)果運(yùn)用的有效方式，充分發(fā)揮績效管理的激勵(lì)和約束作用，持續(xù)推動(dòng)任務(wù)落實(shí)和工作改進(jìn)。

2.考核工具。依據(jù)國內(nèi)外相關(guān)績效管理工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合具體績效考評需求，以及現(xiàn)階段中國紅十字會(huì)相關(guān)績效管理工作實(shí)施情況，現(xiàn)確定由中國紅十字會(huì)組織實(shí)施的針對地方紅十字會(huì)的績效管理工作的考核工具為《地方紅會(huì)組織能力評估與認(rèn)證程序》指標(biāo)體系，以及地方紅會(huì)年度計(jì)劃、中期考核和重點(diǎn)任務(wù)考核等。其主要參照《國家紅會(huì)組織能力評估與認(rèn)證程序》的相關(guān)指標(biāo)，結(jié)合考評實(shí)際需求以及目前國內(nèi)各地方紅十字會(huì)具體發(fā)展情況制定而成。

2014年年初，中國紅十字會(huì)總會(huì)常務(wù)副會(huì)長趙白鴿表示，將在全國選擇8個(gè)省級紅十字會(huì)進(jìn)行綜合改革試點(diǎn)。試點(diǎn)第一步首先便是接受來自紅十字會(huì)和紅新月會(huì)國際聯(lián)合會(huì)《國家紅會(huì)組織能力評估與認(rèn)證程序》的能力評估和問題診斷，廣東紅會(huì)已主動(dòng)申請參加評估。這預(yù)示著中國紅十字會(huì)改革即將進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。《國家紅會(huì)組織能力評估與認(rèn)證程序（OCAC）》由國際紅十字會(huì)與紅新月會(huì)聯(lián)合會(huì)研發(fā)，旨在幫助各國紅會(huì)評估自身情況。2012年6月，中國紅十字會(huì)已先期進(jìn)行了自我評估，初評結(jié)果除顯示中國紅會(huì)“籌資能力不俗”外，也暴露其治理結(jié)構(gòu)、工作效率、志愿者管理、公眾參與等多項(xiàng)不足。趙白鴿表示，該評估為自評估，因此沒有公眾參與，評估之后的紅會(huì)改革，才將“引入完全中立的第三方評估，建立透明、及時(shí)的信息披露機(jī)制”。OCAC是紅十字與紅新月國際聯(lián)合會(huì)在對全球180多個(gè)國家紅會(huì)的調(diào)研與意見征集基礎(chǔ)上制訂的診斷式的評估工具，為評定“強(qiáng)大國家紅會(huì)”提供了具體的國際衡量標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)把紅十字會(huì)的核心能力分解為五個(gè)方面、89個(gè)具體特征，每個(gè)特征分為ABCDE五個(gè)等級，共計(jì)495個(gè)指標(biāo)，AB級屬于不及格的較低水準(zhǔn)，E級為最高卓越水準(zhǔn)。其評估過程包括三個(gè)階段：自我評估——同業(yè)評估——國際聯(lián)合會(huì)認(rèn)證。自去年5月開始在全球范圍內(nèi)采用試點(diǎn)方式推開以來，目前已有21個(gè)國家紅十字會(huì)完成了自我評估，取得良好效果。

二、績效考核指標(biāo)體系

中國紅十字總會(huì)對各地方紅十字會(huì)工作績效考核的指標(biāo)體系主要分為兩部分，一部分為《地方紅會(huì)組織能力評估與認(rèn)證程序》指標(biāo)體系，一部分為年度績效目標(biāo)和重大任務(wù)專家考評相關(guān)指標(biāo)。具體如下：

1.《地方紅會(huì)組織能力評估與認(rèn)證程序》指標(biāo)體系?！兜胤郊t會(huì)組織能力評估與認(rèn)證程序》指標(biāo)體系主要借鑒《國家紅會(huì)組織能力評估與認(rèn)證程序》，結(jié)合中國各地方紅會(huì)實(shí)際情況，經(jīng)過適當(dāng)增減而成。具體包括：（1）存在的能力地方紅會(huì)具有合法性，能夠有效服務(wù)受益人群；（2）組織能力地方紅會(huì)有覆蓋全國的組織體系，良好的組織結(jié)構(gòu)和治理方式，能夠持續(xù)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)；（3）與各方關(guān)系及資源動(dòng)員能力與政府、公眾、媒體和合作伙伴的關(guān)系，有計(jì)劃的對人財(cái)物的可持續(xù)的動(dòng)員能力；（4）執(zhí)行能力及時(shí)、高效、高質(zhì)、持續(xù)，性地向服務(wù)對象提供服務(wù)的能力；（5）發(fā)展的能力與日俱進(jìn)，追求做的更多、做的更好，更深入的能力等五個(gè)卓越標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋是否有紅十字法、是否有不斷更新的章程、是否有紅十字標(biāo)志法等共89項(xiàng)基準(zhǔn)指標(biāo)，通過按照實(shí)際情況對這89項(xiàng)基準(zhǔn)指標(biāo)進(jìn)行打分，最終得出地方紅會(huì)組織能力評估與認(rèn)證程序的最終評價(jià)。

2.年度績效工作目標(biāo)與重點(diǎn)任務(wù)完成情況指標(biāo)體系。

以上表二和表三是中國紅十字會(huì)工作目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)完成情況的具體指標(biāo)，其中，指標(biāo)考評標(biāo)準(zhǔn)包括以下幾點(diǎn)：第一，創(chuàng)新程度。參評項(xiàng)目具有鮮明的創(chuàng)新性和前瞻性，有利于促進(jìn)工作效率提高和服務(wù)質(zhì)量提升。第二，貼近程度。參評項(xiàng)目緊緊圍繞年度中心任務(wù)，緊密結(jié)合各紅十字會(huì)主要職責(zé)和所承擔(dān)的重要工作任務(wù)。第三，效益程度。參評項(xiàng)目注重節(jié)約行政成本，推動(dòng)工作改進(jìn)，并在實(shí)際工作中取得了一定成效，發(fā)揮了積極作用。第四，推廣程度。參評項(xiàng)目具有推廣意義，能夠?yàn)槠渌t十字會(huì)學(xué)習(xí)、借鑒。第五，創(chuàng)優(yōu)程度。參評項(xiàng)目受到市級以上表彰、獎(jiǎng)勵(lì)，或獲得中央和市屬新聞媒體的好評。

每個(gè)指標(biāo)的分值為0-2分，各評委根據(jù)各地方紅十字會(huì)提交的相關(guān)材料進(jìn)行打分（精確到小數(shù)點(diǎn)后一位），各部門得分相加之后得到總分?！兜胤郊t會(huì)組織能力評估與認(rèn)證程序》得分與年度績效工作目標(biāo)與重點(diǎn)任務(wù)完成情況得分相加之后，再與年中績效考核成績以及公眾滿意度調(diào)查結(jié)果四項(xiàng)相加，最終結(jié)果即為地方紅會(huì)績效考核總體分?jǐn)?shù)。

三、考核結(jié)果及其運(yùn)用

1.考核結(jié)果得出方法?？荚u結(jié)果采取百分制。其中，《地方紅會(huì)組織能力評估與認(rèn)證程序》總分為50分，占總得分的比例為50%；年中績效考核中期總結(jié)總分為10分，占總得分的比例為10%，具體由中國紅十字總會(huì)依據(jù)各地方紅會(huì)上報(bào)的中期考核材料進(jìn)行打分；年度績效目標(biāo)與重點(diǎn)任務(wù)實(shí)施情況總分分別為10分，兩項(xiàng)相加占總得分比例為20%，具體有中國紅十字總會(huì)或借助第三方平臺組織專家進(jìn)行打分；年度績效考評公眾滿意度調(diào)查總分為20分，占總得分比例為20%，具體有中國紅十字總會(huì)委托第三方平臺進(jìn)行公眾滿意度測評。各地方紅十字會(huì)年度績效考評最終得分為四部分得分相加。根據(jù)績效考評得分情況，從高到低排列，分為“優(yōu)秀”、“良好”、“合格”、“不合格”四個(gè)等次。考評得分高于總分80%以上的，評為“優(yōu)秀”等次；考評得分占總分70%-80%的，評為“良好”等次；考評得分占總分60%-70%的，評為“合格”等次；考評得分低于總分60%以下的，必須評為“不合格”等次。

2.考核結(jié)果運(yùn)用。

2.1加強(qiáng)紅十字總會(huì)對地方紅會(huì)的監(jiān)督與管理。中國紅十字總會(huì)和各地方分會(huì)、各行業(yè)分會(huì)之間是一個(gè)有機(jī)整體，具有一損俱損、一榮俱榮的不可分割的天然聯(lián)系。然而，現(xiàn)行的《紅十字會(huì)法》對總會(huì)和分會(huì)的職能定位并沒有明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致在實(shí)際工作中，總會(huì)與分會(huì)的關(guān)系未能厘清，治理結(jié)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)規(guī)則、監(jiān)管問題等方面存在規(guī)定不到位或缺失的現(xiàn)象。通過績效管理，能夠逐步建立總會(huì)與各地方分會(huì)之間的有效鏈接，加強(qiáng)總會(huì)對地方分會(huì)的監(jiān)督和管理。同時(shí)，績效管理作為一種導(dǎo)向性、彈性化、可隨之調(diào)整的管理策略，也可以配合我國紅十字會(huì)整體改革的步伐，起到配合調(diào)節(jié)紅十字總會(huì)與地方分會(huì)之間關(guān)系變化的作用。

2.2樹立績效管理先進(jìn)典型。中國紅十字會(huì)每年將會(huì)在全國范圍內(nèi)對績效考評的結(jié)果予以公布，在年度績效考評中排名前十位的地方紅會(huì)，將被作為全國先進(jìn)績效典型予以表彰。同時(shí)，鼓勵(lì)其將先進(jìn)管理理念和做法在全國范圍內(nèi)推廣，并在《中國紅十字會(huì)年度報(bào)告》中開辟專欄進(jìn)行相關(guān)情況報(bào)告。通過樹立績效管理先進(jìn)典型，有利于發(fā)揮先進(jìn)分會(huì)的示范作用，加強(qiáng)各地方紅會(huì)之間的交流與協(xié)作，加強(qiáng)總會(huì)對各地方紅會(huì)的引導(dǎo)、加快中國紅十字會(huì)整體改革的步調(diào)。

3.提升紅會(huì)整體管理水平?？冃Ч芾砟軌?qū)崿F(xiàn)組織發(fā)展戰(zhàn)略與管理優(yōu)化的有效結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)管理效能的顯著提升。因而，對各地方分會(huì)實(shí)行績效管理，有利于將紅會(huì)整體改革的戰(zhàn)略方針通過具體的績效指標(biāo)得以貫徹和實(shí)施，同時(shí)，引導(dǎo)和督促在全國范圍內(nèi)中國紅十字會(huì)整體管理水平的提升。

作者簡介：董麗麗，清華大學(xué)博士，北京市社會(huì)科學(xué)院助理研究員。研究方向：政府管理、科技政策。張惠娜，清華大學(xué)博士，北京市科學(xué)院助理研究員。研究方向：人才管理、公共服務(wù)。