加快寧波法治政府建設的思考和探索

黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標之一，而十八屆四中全會明確要求“加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。2015年12月27日中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，進一步明確了法治政府建設的指導思想、目標、原則、具體內容和舉措，為法治政府建設指明了更加明確的方向。

寧波市法治政府建設成效顯著，一直處于全國地方政府前列。2014年，寧波率先在浙江省內采取政府內部考核、專業評估、社會滿意度調查“三位一體”的綜合評估辦法來考量法治政府建設水平。2016年，寧波采取第三方專家學者視角，為專業評估法治政府建設水平提供了更為全面和專業的依據。通過評估發現，2016年寧波法治政府建設在全國100個城市地方政府中處于領先地位，但是也發現諸如規范性文件制定的質量還不是很高、制定的程序還存在不規范現象等問題。結合專業評估工作中發現的問題，通過更加規范的體系、更完善的程序，可以進一步提升我市法治政府建設水平。

強化規范性文件的

備案審查機制

評估小組在從市政府法制辦網站“寧波市行政執法責任制信息管理系統”中選取備案審查的規范性文件過程中發現，有13個市直行政機關未有規范性文件。但依據受評的市級行政機關向評估組報送的材料和評估組自行檢測的材料顯示，有9個部門在2016年度發布了相關規范性文件，但并未向市政府法制辦申請備案審查。可見，備案審查制度有疏漏，導致規范性文件監督不夠，管理不足，有違《浙江省行政規范性文件管理辦法》。

針對于此，建議強化規范性文件備案審查機制，即要規范規范性文件備案審查實施制度，明確規范性文件申請備案時間和備案審查期限，注重規范性文件備案審查效力。規范性文件未經備案審查，就在社會上予以實施的，應當追究有關領導的責任。可將規范性文件備案審查與法院對規范性文件附帶審查制度相銜接，對于未通過備案審查的規范性文件，法院可以直接確認為無效，以減輕重復審查的壓力。

加強重大決策程序的

規范和實施

評估結果顯示，無論是區縣（市）政府還是市級政府行政機關，在重大決策法治建設方面都存在一定問題，尤其是重大決策公民參與度不高。為此，需要加強政府行政重大決策程序的規范和實施。當前特別應該做的有三點：一是強化重大決策的法律顧問參與制度。從上報的信息材料顯示，多數區縣（市）和市級行政機關都是由法律顧問從事合同審查、糾紛代理方面的工作，對于本部門的重大行政決策，沒有充分發揮法律顧問的把關作用。二是強化重大行政決策的專家參與制度。根據重大行政決策分類，需要提高重大決策的科學性，決策作出前，有必要實施專家論證，由相關決策專家提出決策思路，并做技術論證，以保證決策的科學可行。三是強化重大決策前的公眾參與制度。重大決策前，有必要通過召開座談會、聽證會、向社會公眾公開等形式征求社會意見，完善決策內容。對于公眾提出的意見要建立收集、反饋、留檔制度，以備考核。

完善政府法律顧問工作機制，需充分發揮政府法律顧問在依法行政、法治政府建設中的作用。首先，要加強政府法律顧問工作，完善以政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍結構，推進公職律師隊伍建設；其次，要做好政府法律顧問工作模式的轉變，政府法律顧問工作不應局限在傳統的法律咨詢、合同審查、代理訴訟，而應該向提供行政決策論證、參與行政規范性文件制定、轉變政府職能、規范行政行為等各項工作延伸，從而促進政府法律顧問工作向政府治理、行政執法領域深入；最后，深入探索政府法律顧問工作規律，按照《寧波市人民政府法律顧問工作評價和任期考核辦法》做好政府法律顧問目標責任制的考核，著力構建長效機制，有效發揮政府法律顧問在推進依法行政、建設法治政府中的作用。

推進行政處罰裁量基準規范工作

行政處罰裁量基準是對法律、法規和規章規定的行政處罰裁量事項適用情形的細化、量化標準，是從實體上規范行政執法機關行使行政處罰裁量權。行政處罰涉及行政相對人的切身利益，做好行政處罰裁量基準的規范工作是行政機關依法行政、正確行使行政處罰自由裁量權的重要基礎，有利于確保行政處罰的合法性、正當性和公平性。

因此，有處罰權的行政機關要結合《中華人民共和國行政處罰法》和相關法律法規，認真貫徹寧波市政府出臺的《貫徹落實浙江省行政處罰裁量基準辦法實施意見》，組織好制定、修訂、公布、備案和適用本市本領域的行政處罰裁量基準的工作。同時，政府法制機構要結合行政處罰的目的和精神，對現行各職能部門的裁量基準是否符合《浙江省行政處罰裁量基準辦法》進行實質評判， 對行政裁量基準的實際執行情況進行必要的測評，以便進一步提升行政處罰裁量基準的科學性、可行性、正當性。

強化組織保障和法治能力建設

加強法治政府建設，除了要轉變政府職能外，還要樹立法治意識，提高各級干部的法治思維和運用法治方式的水平，加強公務員隊伍建設特別是立法人員、執法人員和其他各種法律工作者的隊伍建設，以滿足法治政府建設的主體人員的質與量的要求。要完善法制機構，配備足夠符合條件的法制工作者，確保滿足政府依法行政、依法治理的法制工作需要，協調與實施好行政立法、行政執法、行政決策、行政復議、行政訴訟等工作內容，組織和實施好政府法律顧問工作，確定與落實好法治政府建設的各項任務、目標與考核，組織與落實好政府工作人員的法律學習與實務培訓。要提高依法行政能力，吸引具有法律職業資格的人從事行政執法、行政法治工作，加強法律學習和業務培訓、研討，樹立依法行政觀念，進行合法行政、合理行政，建設好“互聯網+行政”服務工作，更好地體現執政為民的宗旨。

要完善考核體系，建立考核評估的量化指標，通過對行政執法人員的績效考核，提高依法行政的工作實效。同時，也可以利用社會公眾對行政執法人員進行評議，不斷推進和深化依法行政工作。要健全行政監督機制，創新層級監督，強化上級行政機關對下級行政機關的監督，加強監督問責，增大違法成本，提高行政執法人員反腐倡廉的能力，促進法治能力建設，確保行政權力的正確行使。

完善法治政府建設推進機制

完善法治政府建設推進機制，需要內外結合：其一，在政府內部，將法治政府建設工作轉化為具體的工作目標，細化工作責任，明確責任分工。同時，以法治政府考評為抓手，認真開展法治政府評估工作，進一步加強法治政府評估結果的反饋與整改工作。此外，還需繼續推進和完善政務公開的環節、途徑和方式，加強和完善電子政務建設，提升政府行政行為的透明度和政府服務的效率，更好地接受公眾的監督。其二，建立政府主導、社會與公眾參與的法治政府建設機制，擴大社會、公眾參與法治政府建設的渠道，充分發揮社會組織、公眾的作用，將法治政府建設與法治社會建設有機結合起來。

促進政府全面依法履行職能，要以有限政府、高效政府為目標，加強對行政行為的監督。其一，以有限政府為目標，進一步推進權力清單制度，明確政府及其部門的權限、職能、責任、程序，建立權責一致的行政管理機制。其二，以高效政府為目標，進一步推進政府機構改革，整合政府機構和力量，改進行政執法方式，加強行政執法的信息化、系統化水平，提高行政管理的效率。其三，加大對行政不作為、亂作為的監督，建立政府內部監督、有權機關監督與社會監督的聯動機制。

（作者為寧波市社科院社會發展研究所所長、副研究員、博士）

責任編輯：張逸龍