關于寧波市地方立法促進規劃編制實施法治化的思考

從當前地方立法面臨的形勢和全面深化改革的要求來看，規劃立法已成為設區的市地方立法的重點領域。總結和梳理寧波市規劃立法和規劃編制實施的現狀，提出完善規劃編制實施和相關地方立法的建議，推進規劃編制實施的法治化，具有十分重要的現實意義。

地方立法促進規劃編制實施的功能

規劃編制實施是地方謀劃中長期發展、構建空間布局的重要方式。在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，地方立法促進規劃編制實施的功能更加凸顯。

一是規范功能。地方立法能夠發揮拾遺補闕的功能，在國家立法的框架下，進一步明確各類規劃的編制主體、基本內容、權限范圍、基本程序和編制標準等內容，為規劃編制實施提供法律依據。如我市制定的《寧波市城鄉規劃條例》《寧波市歷史文化名城名鎮名村保護條例》，根據城鄉規劃法、國務院《歷史文化名城名鎮名村保護條例》等法律、法規，進一步細化和規范了相關規劃的編制實施要求。

二是保障功能。通過地方立法，一方面可以將規劃目標、規劃手段和措施轉變為法律要求，保障規劃有效實施。如我市正在研究制定的生態區保護條例，其目的是將生態保護紅線規劃的重要內容上升為立法，凸顯紅線保護的剛性要求。另一方面，可以明確規劃編制實施的法律效力與法律責任，建立健全規劃編制實施的監督機制，從而保障其執行力和約束力。

三是協調功能。通過地方立法，對各類規劃進行系統梳理、合理分層，建立銜接協調機制，可以為規劃編制實施提供全面的統籌保障。如2016年4月，廈門市通過的《廈門經濟特區多規合一管理若干規定》以空間戰略規劃為統領，協調國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃等涉及空間的規劃，有利于提升城市規劃水平，協調各類規劃之間的矛盾和沖突。

規劃編制實施是地方立法選項的決策指引。如地方國民經濟和社會發展規劃確定的目標和任務，是地方立法規劃、年度計劃編制時項目選擇的重要來源，為地方立法決策提供了重要依據。同時，規劃編制實施也是實現立法目的的重要手段和方式。如我市制定無居民海島管理條例后，政府及有關部門編制了無居民海島功能區劃、無居民海島保護與利用規劃（2016—2020年）、海島保護與利用規劃、象山縣海島保護與利用規劃，保障了法規的實施，較好地發揮了與法規配套的“第二準則”作用。

當前寧波市規劃立法和規劃編制實施的基本情況

近年來，市人大、市政府和各有關方面圍繞全市發展重心，積極開展相關規劃立法和規劃編制實施工作，統籌安排城市發展建設空間布局、生態環境保護、自然資源利用等規劃相關事項，較好發揮了規劃戰略引領和剛性管控作用，為寧波中長期發展提供了良好的支撐保障。

一是規劃編制實施基本有章可循。在國家和省有關規劃立法的基礎上，我市完成了《寧波市城鄉規劃條例》等專項規劃立法。據統計，我市有40余部地方性法規涉及各類規劃的配套編制和實施。此外，市人大常委會還陸續審議了《寧波市東部新城核心區城市設計導則》《寧波市東部新城核心區C3區塊規劃調整》《寧波市城市近期建設規劃》《寧波生態保護紅線規劃》等重要的城鄉規劃草案，并作出相關決定。市政府相繼制定了《寧波市城鄉規劃實施規定》《寧波市地下空間開發利用管理辦法》《寧波市城鄉規劃編制與審批辦法》等規章，制定了《寧波市城鄉規劃管理技術規定》《寧波市規劃管理辦法》等規范性文件。除此之外，各有關部門也制定了相關規范性文件，細化完善了上位法的規定。

二是規劃編制體系涵蓋面廣結構合理。從總體上看，我市國民經濟和社會發展規劃、主體功能區劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、環境功能區劃、海洋功能區劃等牽頭，層次較為分明，結構較為清晰，涵蓋社會管理各領域的規劃編制體系已形成并逐步完善。如我市在國民經濟和社會發展“十三五”規劃編制時，制定了“1+5+21+24+X”規劃體系目錄，即1個總體規劃、5個重要空間和區域規劃、21個重點專項規劃和24個一般專項規劃。“X”為因需調增的規劃，經部門要求和綜合平衡，增補了安全生產、市場監管等領域11個專項規劃。在城市管理領域，我市先后編制完成了《寧波市城市環境衛生設施專項規劃（2014—2020）》《寧波市綠地系統規劃（2002—2020）》《寧波市中心城燃氣專項規劃》《寧波市中心城排水給水專項規劃（2008—2020）》等10余項規劃。城市管理領域各專項規劃的編制，為我市城市基礎設施建設和管理設定了方向，規劃的龍頭引領作用得到充分發揮。

三是規劃編制實施的監督機制初步形成。如市發展和改革委根據《寧波市象山港海洋環境和漁業資源保護條例》的有關規定，制定了象山港區域保護和利用規劃綱要。為了保障該規劃實施，配套制定了考核獎勵管理辦法，強化對年度工作的推進，年終進行考核獎勵。相關部門也將規劃評估納入規劃實施的重要環節，加強規劃實施進度管理，加強規劃實施的跟蹤監測，推進規劃實施信息公開，加強社會監督。如2013年、2015年，有關部門對我市國民經濟和社會發展“十二五” 規劃進行了中期評估和總結評估，評價了規劃實施的成效、不足和改進措施，為規劃的執行和新規劃的編制提供了經驗借鑒。

但目前我市在規劃編制實施中也存在部分規劃編制無法可依、規劃編制執行效果不明顯、規劃之間沖突和矛盾較多、規劃編制實施的監督機制未完善等問題，影響了規劃功能的發揮，需要通過完善相關立法予以解決。

關于促進地方規劃編制實施法治化的幾點建議

一是完善城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等領域規劃立法。建議在立法法規定的設區的市立法事項范圍內，根據地方經濟社會發展的需要，圍繞重點領域，進一步細化上位法有關規定，推進專項規劃立法，如研究制定發展規劃條例、修改完善城鄉規劃條例等；進一步增強地方立法中涉及規劃的條款的可操作性，對規劃編制主體、內容、程序、法律責任等作明確規定，減少“拍腦袋規劃”、規劃“朝令夕改”等現象。

二是加快推進“多規合一”立法。2015年3月，市政府制定了《關于推進“多規融合”工作的實施意見》，提出了建立一個空間規劃體系、一張圖、一個信息聯動平臺、一個協調工作機制、一套技術標準、一套管理規定等“六個一”的主要任務。其中，一套管理規定是對相關工作的總結和提升，需要地方立法保障。建議通過立法，厘清相關部門規劃管理職責，加強部門統籌協調，加強各類規劃的銜接協調，提高規劃的科學性與可操作性。

三是完善規劃編制實施的監督制度和公眾參與制度。健全規劃編制實施的行政問責制度，提高行政監督實效。完善人大對規劃編制實施的監督制度，逐步擴大地方權力機關對各級各類規劃編制實施的監督范圍，探索建立規劃實施人大問責制度、質詢和報告制度，將人大對規劃實施的監督作為人大監督工作的重點。完善規劃公眾參與制度，提高規劃編制實施的民主化、科學化水平。在規劃編制實施的評估過程中，廣泛征求市民和社會各界意見，同時根據不同級別、不同性質的規劃，設置相應的合理的便于民眾參與的方式和途徑，定期將各類規劃實施的進展情況與評估結果向社會公開，自覺接受公眾監督。

四是探索建立“十三五”規劃實施的法治化機制。探索國民經濟和社會發展“十三五”規劃實施的法治化路徑，將規劃的發展目標、經濟政策、調節手段等轉化為相關法律制度安排。如我市可以根據建立健全社會信用體系的要求，制定社會信用體系管理方面的地方性法規；根據全面推進社會治理創新的要求，制定社會治理創新方面的地方性法規；根據提升城市文明高度的要求，制定公共文明、公共文化服務管理方面的地方性法規；根據推進生態文明建設的要求，制定深化生態文明建設方面的地方性法規；根據加快產業轉型發展的要求，制定促進產業升級和結構優化等方面的地方性法規等。

責任編輯：張逸龍