全球化視角下農業補貼制度框架研究

隨著科技水平不斷提高、經濟全球化的持續發展，農業的重要性體現為其已經從一種直接的謀生方式演變為一種戰略性經營活動，并與其他產業發展形成相互依賴關系。因此，對農業進行扶持與保護成為世界各國現代化進程中的普遍選擇。進入21世紀后，中央提出把解決好“三農”問題作為全黨全國全部工作的“重中之重”，并做出“兩個趨向”的重要論斷以及“我國總體上已經達到以工促農、以城帶鄉發展階段”的重大判斷等都是對上述規律的深刻把握。在這一系列戰略思想的指導下，我國實現了農業支持政策的全面轉型，初步形成了包括價格支持、政府服務，并以直接補貼為主體的農業補貼政策體系。2014年中央一號文件提出進行“目標價格補貼試點”，以實現“加強政府支持保護與發揮市場配置資源決定性作用功能互補”。因此，我國農業補貼政策仍處于發展與完善過程中。發達國家農業補貼實踐經驗表明：獨立的政策調整雖然可以在一定程度上提高政策實施效果，但農業補貼政策效果的充分發揮需要借助完善的制度框架體系引領，并在實施過程中給予保證。因此，在深入分析我國農業補貼制度基礎上，優化我國農業補貼制度框架是解決上述政策實施過程中存在問題的根本途徑。

農業補貼制度框架存在問題

一般而言，制度設計的目的是引領政策制定，并保證政策實施的有效性。完整的制度框架，不同機制之間的有機組合與銜接則是實現這一目標的前提與保證。但我國農業補貼制度實踐時間短，政策操作經驗少，同時農業補貼相關理論研究也存在一定滯后性，因此我國農業補貼制度框架還不成熟。第一，制度框架內政策目標缺乏系統性分解與支撐。我國早期農業補貼制度以保證農業生產與糧食供應為目標，客觀上忽視了農民利益；當前階段，城鄉差距成為我國和諧社會創建過程中面臨的主要矛盾，這又導致我國農業補貼制度出現了重農民而輕農業的現象。這在理論上導致將農民增收與糧食安全兼做農業補貼制度目標的“合”與“分”的爭論；在實踐中則出現了“雙弱”的執行效果。第二，我國農業補貼制度框架體系不完備。具體表現為：補貼政策制定以政府為主導，作為受益主體的農民在這一過程中嚴重缺失；補貼對象日益復雜化，但識別機制缺失；補貼政策依據充分但法律基礎不堅實。由此造成了我國農業補貼制度重政策落實，而輕實施效果；農業補貼配給特征明顯而契約弱的弊端。第三，我國農業補貼制度框架內政策工具匱乏且不同類型工具間缺乏有效銜接。產生上述問題原因是我國直接補貼的實施基礎是城鄉二元體制下超小農業經營規模，受補農民有好感但不敏感。

補貼框架目標及重點

我國農業補貼制度框架構建過程中，應以農業補貼政策及其實施過程中充分發揮政府作用，尊重市場規律提供保障為目標。為實現上述目標，農業補貼制度框架構建中應堅持政策法制化，調整機制化原則，將重點放在：農業補貼相關法律法規的構建與優化；多樣化政策工具設計及其組合機制構建。

補貼制度框架與政策工具選擇

現階段，我國農業補貼制度框架構建的目標是為農業補貼政策及其實施過程中充分發揮政府作用，尊重市場規律提供保障。因此，農業補貼制度框架應包括：①農業補貼制度法律基礎，包括補貼理念、項目設定與調整有關法規、相關市場主體法規、宏觀調控及可持續發展法規等內容；②利益相關主體及準入退出機制；③政策工具及其組合；④補貼政策效果評價、反饋機制；⑤政策評價結果利用制度。

補貼政策工具是農業補貼制度框架的核心，是農業補貼制度目標的實現手段。當前我國農業補貼政策應以實現我國農業從生計型為主體向商業型農業為主體轉變為目標，并以此統領糧食安全與農民增收，為農業國際競爭力的提高奠定基礎。因此，我國農業補貼政策工具的選擇應遵守WTO規則基礎上，借鑒發達國家經驗，將價格支持、直接補貼、收入補貼進行綜合運用，特別是要針對我國農業補貼政策實施中存在的問題政策設計，開發新的政策工具，強調不同政策工具之間的有效銜接與組合運用：總結目標價格政策試點經驗，擴大試點范圍，針對目標價格在自然風險與農民銷售能力保障不足的問題，開發與目標價格能夠組合運用的保險品種，使兩者形成相互配合的有機整體；針對我國農業直接補貼實施中的問題及原因，設立農業生產退休（出）補貼項目，充分發揮對補貼受益主體識別機制與補貼項目選擇替代機制的作用，使農業生產退出（休）項目與掛鉤直接補貼建立替代機制，以實現與土地流轉政策相配合，促進農業生產經營規模提升，真正發揮其對農業生產支持作用的目的。

完善補貼制度框架的政策建議

農業補貼制度框架的有效性取決于兩個方面：制度框架體系的完備性與多樣化、結構完善互補性強的政策工具組合。為實現上述目標，首先，應完善我國農業補貼相關法律，為農業補貼框架內各類機制高效運行奠定堅實的法律基礎；其次，創新農業補貼政策工具，優化不同類型政策工具間銜接與組合；再次，大力推進農業信息化建設，為農業補貼政策設計及有效實施提供依據。最后，建立完善農業補貼政策評價與反饋機制，為農業補貼政策調整與改進提供思路。

（作者單位：新疆農業大學經濟與貿易學院）