高職院校章程的確立及推行

[摘要]文章分析了我國高職院校章程建設的現狀，指出了高職院校章程確立及推行中存在的問題，剖析了高職院校章程確立及推行的理論條件，并對照問題提出了高職院校章程確立及推行的建議：（1）章程確立的建議：確立章程意識，明確章程的法律地位，成立專門組織機構，廣泛征求意見，明晰章程確立程序，豐富章程內容；（2）章程推行的建議：強化章程意識，制定章程推行制度體系，建立章程推行監督機構，章程修訂明確具體，推進學校去行政化，開展章程推行效果測評。

[關鍵詞]高職院校章程 理論條件

[課題項目]本文系2016年天津市教育科學“十三五”規劃課題“高等學校章程的確立及推行研究”的階段性研究成果。（課題編號：HE3080）

[中圖分類號]G717 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2017）08-0063-05

高職院校章程是高職院校按照指定程序制定的，明確學校辦學理念、人才培養方向、治理結構、運轉體制機制、教育教學特色，規范學校與外界關系、內部各部門權利義務、教職員工和學生權利義務，調整國家行政權與高校辦學自主權的關系、黨委領導權與校長行政權的關系、學校權力與院系權力的關系、行政權與學術權的關系、學校領導權與民主參與權的關系、學校管理權與社會參與權的關系的文書。高職院校章程是法律精神、依法治校模式和法律法規在高職院校的延伸和具體化，是高職院校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則，是一種根本性的規章制度，對承載學校精神、明確學校定位、突出學校特色具有引領作用。

2015年最新修訂的《中華人民共和國高等教育法》第二十七條和《中華人民共和國職業教育法》第二十四條均規定，申請設立高等學校的應向審批機關提交章程；《中華人民共和國教育法》第二十八條規定：“學校及其他教育機構按照章程自主管理”，足見章程對學校建設發展的重要性。2012年教育部出臺了《高等學校章程制定暫行辦法》，對高校制定章程進行指導和規范。目前，全國高職院校都在快速推進依法治校。在依法治校過程中，學校章程是學校建設和發展的準則和規范，起著上接憲法法規、下承規章制度的作用；是學校其他規定的原始依據，被尊為學校規章制度的“母法”和“根本大法”；是學校落實依法治校，培養高素質勞動者和技術技能人才的抓手和載體。

一、高職院校章程建設的現狀

隨著依法治國的深化和推進，高職院校依法治校的意識普遍增強，都制定了自己的章程，但由于高職院校章程建設基礎薄弱，還處于邊學邊干的階段，所以高職院校的章程建設具有以下特點：（1）重視程度不一。有的院校在章程制定之后就將其束之高閣，再沒修訂過；有的院校比較重視章程建設，能做到依規制定章程、定期修訂章程、依章程治校。（2）了解程度不一。有的高職院校管理人員基本不關心章程建設，學生不知道章程的作用和意義，教師不知道章程制定與修訂的程序；有的高職院校師生對章程的確立程序、內容結構和作用有很全面的了解。（3）制定過程不一。有的高職院校廣泛征求師生意見，甚至還征求企業、行業、社區、舉辦方、教育主管部門意見；有的高職院校閉門造車，不征求意見，學校師生反映并不知道本校制定章程的事情。（4）內容結構不一。有的高職院校章程在結構上模仿本科高校，在內容上能注明治理結構和管理權力運轉的不多；有的高職院校主動改革創新，把教育改革創新的成功經驗與制度成果、學校的辦學特色、治校理念、校風都寫入了章程。

二、高職院校章程確立及推行中存在的問題

章程確立的結果是靜態的，過程是動態的。章程確立的流程包含撰寫草稿、討論通過、會議審核、核準報批（報備）。章程推行是指章程確立后，學校管理者以章程為依據治理學校，學校全體師生員工宣傳章程、遵守章程、落實章程的精神和內容，按章程辦事，以章程為依據工作、學習和生活。高職院校在章程確立及推行中存在以下問題：

（一）章程確立中的問題

1.重視程度不高。近年來，高等職業教育迅猛發展，高職生已經占到高等教育學生總數的一半，同時，高職院校出現了發展快、任務重、基礎薄弱的特點，需要做的工作太多。在事務性工作太多的情況下，高職院校從領導到師生，對章程確立的重視程度不高，出現了敷衍了事、草率制定的情況。

2.高職院校管理者缺乏章程意識。學校章程集中體現了學校的性質和宗旨、人才培養方向和辦學特點，確定了學校的重要制度和體制機制，是全校師生必須共同遵守的根本行為規范。調查發現，學校的管理者法律意識都很強，堅決依法辦事、依法治校，但是把法律與章程割裂地看待，在具體的教育教學中，做不到按章程辦事、向章程看齊。

3.章程制定團隊不專業。大多高職院校出臺文件成立了章程起草機構，但大多不是學校一把手掛帥。另外，章程草案起草人員雖包含各個部門人員，但組織松散，思想意識不統一，難以形成合力。有的起草團隊中沒有法律專業或管理制度、政策研究方面的專業人士，導致在章程中出現專業用詞不規范、語言風格和法理邏輯混亂的現象。

4.征求意見不徹底。章程草案征求意見很重要。有的高職院校只象征性地征求了師生意見，沒有在征求意見時做解釋說明；有的高職院校只征求了教代會代表的意見，沒有普遍性，使得章程脫離群眾。

5.程序不明晰。學校章程應該按照學校教代會討論、校長辦公會議審議、校黨委審定、報上級核準、校長簽發的程序逐次進行。現實中有的高職院校簡化程序，教代會討論后直接報黨委會審定；有的逆轉程序，先在校長辦公會議上審議通過，然后再提交教代會討論，總之都沒有嚴格按照相應的程序和要求去做。

6.內容上沒有充分結合高職院校的優勢與特色。從內容上看，大多高職院校章程的內容只停留在表面上，而且套話空話較多，沒有把職業院校的優勢和特色體現出來，與本科院校章程具有趨同性。

（二）章程推行中的問題

1.宣傳不夠。在高職院校里，每周都舉行憲法日等各類主題日活動，但關于宣傳章程的主題日活動基本沒有。學校的各類宣傳媒體也極少對章程進行宣傳，導致學校師生和管理人員不知道學校是否有章程、章程的內容是什么、如何落實章程，沒有章程意識。

2.未形成推行體系。章程推行體系包括組織機構建設、人才隊伍建設、體制機制建設（制度建設）、經費保障等。大多數高職院校沒有保障章程推行的組織機構、專門人才、配套制度和專項經費，沒有形成章程推行體系。

3.對章程推行情況評價監督不夠。章程推行情況到底如何沒有評價機制，落實章程的情況如何也缺乏監督機制，導致大家不重視章程，或者對違反章程不以為然。應明確違反章程的法律責任，建立獎罰明確的監督制度。

4.章程修訂的條件和內容要求不具體。高職院校章程要不斷進行修訂和完善，以適應學校發展的要求。雖然大部分高職院校都將修改章程的具體條件和程序寫入了章程，但往往內容過于簡單，修訂門檻低，應該針對章程的修訂出臺相關制度。

5.執行落實不夠。高校章程在推行過程中受到行政化因素影響，執行力不足。大家在日常工作中，把上級部門要求看得很重，遇到問題后普遍優先考慮的是是否符合上級會議精神和文件要求，極少考慮到是否符合章程。

6.章程推行效果評價不足。高職院校章程推行的效果到底如何，沒有可量化的測評標準。

三、高職院校章程確立及推行的理論條件

第一，高職院校章程建設必須有法理支撐。《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》均對高等院校的章程制定提出了明確要求，依法治國的形勢要求章程要發揮依法治校的功能和作用。2012年教育部頒布《高等學校章程制定暫行辦法》也從根本上確立了章程的法律地位。高職院校章程是上承國家或地方政府教育政策或法律法規，下啟大學內部管理體制機制，具有一定法律效力的、成文的治校總綱，是學校各項制度中的根本制度，是高職院校自主辦學的法律依據，起著“高校憲章”的作用。

第二，高職院校章程建設必須堅持黨的領導。中國共產黨是我國社會主義建設事業的領導核心，學校教育必須貫徹落實黨的教育方針，學校章程必須為黨的教育事業服務，必須確定黨委在學校的領導核心地位。

第三，高等職業教育發展必須用章程加以規范和保障。高等職業教育在我國發展到現在，成績很多，困惑也很多。高職院校要通過章程建設，明確各利益相關方的權利和責任，規范運行方式，形成行政權利、學術權利、民主權利良性互動、有機協調、有效制衡的格局，建立適應技術技能型人才培養的工作機制，滿足社會和人才的發展需求，創建有助于技能創新和學生健康成長的環境。

第四，從管理學上講，沒有規矩不成方圓。章程就是高職院校制定各項制度的依據，是學校強制性規范的合法支撐。章程的規范作用可以有效保證學校的教育教學資源和人力資源發展方向，保障職業教育實現培養技術技能型人才的目標。

第五，制度是組織管理中一種十分有力的調節機制。制定制度的最終目的是要激勵員工的積極行為，矯正員工的不良行為。要達到這個目的，最根本的就是使獎懲制度科學化。學校制定科學的獎懲制度必須以章程為依據，不斷提高章程確立及推行的科學化水平，增強章程的權威性、嚴肅性，提升人們對章程的敬畏感。

四、高職院校章程確立及推行的建議

（一）高職院校章程確立的建議

1.確立章程意識。思想是行為的先導，做任何事情只有思想認識到位，才能達到預期目標。要確立章程，全校上下就必須統一思想認識，高度重視章程建設，把章程確立作為依法治校的頭等大事去做。

2.明確章程的法律地位。高職院校作為國家技術技能人才的搖籃和創新基地，在依法治國的道路上要發揮帶頭作用。依法治國對高職院校來講就是要依法治校。依法治校就要以章程建設為中心，確保各項制度的確立合法合規，促進師生落實好各項制度規范。要把依法治校和依章治校相結合，改正和處理規章制度、言行舉止與章程的精神相抵觸的現象，提高學校建章立制的效率，提高師生學法、守法、用法的法治意識。

3.成立專門組織機構。在制定章程前，先成立章程起草組織機構。成立章程起草領導小組，由學校一把手擔任組長。成立章程起草工作小組，工作小組對領導小組負責，向領導小組匯報工作。工作小組成員必須具有廣泛的代表性，因為要使高職院校章程對內部師生具有約束力和對社會具有公信力，就需要各個利益相關主體平等地參與到章程的制定過程中，使各方的利益訴求都能得到有效表達。因此，章程起草工作小組成員應該由教育主管部門、舉辦方、教職工、校友、學生及家長、行業企業、社區等人員構成。由于章程起草是一項莊重、嚴肅、專業性很強的工作，所以工作小組核心成員必須有法律法規專業背景和工作經驗。

4.廣泛征求意見。在章程起草前，要召開專題會議，請專家為起草團隊講課、提要求；要走訪兄弟院校，向優秀典型學習；要通過問卷、宣傳欄、郵箱、座談會等形式廣泛征求意見。在章程起草中，要多向法律界、企業、主管部門、教職工、章程起草領導小組征求意見。

5.明晰章程確立程序。章程確立程序如下：成立起草團隊—廣泛征求意見—梳理起草要點—開始起草工作—匯報起草情況—再次征求意見—完成章程草案—章程草案合法性審查（此環節由學校的法務部門和法律顧問完成）—教工代表大會審議（在教工代表大會審議表決時，需要有2/3以上代表出席方可開會進行表決；代表現場表決時，需全體代表半數以上投贊成票方可視為通過）—校長辦公會審議—黨委會審定—報上級主管部門核準、備案—核準通過后向全校公布。

6.豐富章程內容。首先，逐一核對，確保《高等學校章程制定暫行辦法》中規定的內容無遺漏。其次，從構建現代大學制度出發，章程內容中要明確界定黨委和校長、行政權力和學術權力、學校與教職員工、學校與學生的關系；要詳細約定高職院校中心工作、組織機構和治理結構、師生員工權利義務、校友與校友會、資產、經費、后勤等內容，明確各方主體法律地位。從以人為本的法治理念出發，還要在章程中突出教師和學生權益維護、權益救濟，以及學生處分申訴的內容。最后，高等職業教育有自己的特色，因此，高職院校章程不能是本科的壓縮餅干，必須有自己的特點。例如，天津現代職業技術學院果斷地將學校文化建設、專業建設中的校企合作董事會、理事會、專業委員會“三會共管”模式，專業建設中的現代學徒制模式，精品課程、微課，教師專業技術職務推薦與聘任辦法等改革的經驗和做法寫入章程，以章程建設為契機，將涉及學校宏觀發展戰略的長期目標在章程中固定下來，把成熟的改革舉措、思路、原則與方案在章程中確定下來，為學校推進綜合改革、實現協調發展提供了制度基礎和依據，真正使章程制定的過程成為推動學校改革的過程。

（二）高職院校章程推行的建議

1.強化章程意識。章程意識表現為師生對章程的認知和評價，對章程的主動了解、掌握和運用。民要知其法，才能守其規。（1）強化章程意識，學習很重要。學校要通過開展講座、座談會、知識競賽、考試、案例分析、演講、朗誦、專題晚會、章程日等主題活動，增強大家對章程的了解和認識，為章程推行進行輿論鋪墊。（2）強化章程意識，宣傳很重要。學校要通過宣傳欄、廣播站、網站、微信平臺、報紙、宣傳冊等媒介廣泛宣傳章程。

2.制定章程推行制度體系。當前各高職院校中很少有確保章程推行的制度體系，應該建立章程推行的相關制度，并形成體系。例如，建立學校各項制度違反章程檢查制度、制定其他制度前必須進行符合章程審核制度、違反章程追責問責制度、章程推行例行檢查制度，用制度的剛性保障章程的推行。

3.建立章程推行監督機構。如果僅規定章程的法律地位，而沒有相應的問責機制，推行章程就會受阻。《中華人民共和國高等教育法》應從更高的層面規定違反章程的法律責任，否則章程在運行時就不會得到尊重。高職院校成立監督委員會，監督委員會對校長負責，專門對章程的推行情況和遵守情況進行監督和檢查，對違反章程的現象有檢查權、調查權、建議權、處分權。

4.章程修訂明確具體。在大部分高職院校的章程中，對章程修訂的條件沒有具體規定；對章程修訂流程描述較少，有的根本沒有提及。章程作為學校民主的法律保障，是學校各項活動的基礎依據，所以修訂章程時必須考慮章程的穩定性。（1）修訂章程需要嚴格把握以下條件：章程依據的法律法規發生變化，章程依據的國家和地方教育政策發生變化，學校發生分立、合并、終止情形，學校名稱、類別、層次、辦學宗旨發生變化，學校舉辦者、管理體制、發展目標發生變化，其他應修訂章程的情形。高職院校還需對“其他應修訂章程的情形”進行細化解釋，便于大家理解。（2）提出章程修訂的源頭有兩個：一個是校務委員會。校務委員會是高職院校的最高政務機構，人員由學校領導、管理人員代表、專家教師代表、企業負責人、學生代表組成，由校長主持日常工作。另一個是1/3以上教工代表大會的代表聯名。不管由誰提出修訂章程，最后都要由學校教工代表大會舉手表決。教工代表大會全體代表2/3以上多數同意，才能通過章程修正案。

5.推進學校去行政化。有了章程，就意味著高職院校有了自己的“憲法”，有了自主管理最基本的文件，有了制定其他規章制度、設立管理部門和學術機構、開展管理工作和學術活動的依據。從內部管理的角度看，高職院校應制定章程實施細則，修訂與章程相沖突的制度。從外部環境看，行政部門應尊重高職院校的辦學自主權，不能再拿行政指令來管理高職院校。高職院校的主管機關應把精力放在宏觀管理方面，如制定相關法律、法規、政策，監督學校辦學質量等，為高職院校創造有利的外部環境，盡快解決學校去行政化的問題。

6.開展章程推行效果測評。建立可量化和分解的高職院校章程推行效果測評體系。設立由推行條件、組織領導、組織保障等6個一級指標，工作定位與思路、章程文化建設等15個二級指標和章程推行制度、網絡宣傳、章程展覽等40個監測點構成的章程推行效果測評體系。按照測評體系要求，組織章程確立及推行方面的專家針對高職院校章程推行效果進行標準化測評。測評要按照量化指標評出章程推行情況的優劣等級，對測評結果為優秀的高職院校要鼓勵和表彰；對測評結果為不達標的高職院校要限期整改，確保達標。以章程推行效果測評推進高職院校章程建設，達到“以評促建、以評促改、以評促管”的目的。

綜上所述，筆者力求從法律的角度，把高職院校章程作為一種正式的制度存在來進行研究，從中發現高職院校章程確立及推行的問題和不足，立足為高職院校章程確立及推行提供借鑒和依據，為高等職業教育在依法治校的前提下持續、快速、健康發展做出貢獻。

[參考文獻]

[1]王枬.大學章程對于我國現代大學建設的意義[N].科技日報，2014-11-24.

[2]劉興偉.“大學章程”應有更高的法律地位[N].華商晨報，2013-08-14.

[3]韓劍穎.高職院校治理結構及章程建設的現狀分析與思考[J].天津職業院校聯合學報，2015（1）.

[4]李想.章程的法律依據和地位[N].法制日報，2013-12-30.