我國非營利組織與政府互動關系研究

摘 要：自改革開放以后，國家先后出臺了一系列法律規章，促進了非營利組織的發展。但由于我國政府對社會的管控能力較強，管控思維延續。因此，政府與非營利組織之間的互動關系明顯處于一種不對立的狀態，非營利組織附屬于政府部門。研究我國非營利組織與政府的互動關系具有重要意義。

關鍵詞：非營利組織 政府 互動研究

一、相關概念界定和理論基礎

1.相關概念界定。

1.1非營利組織。有關非營利組織的界定，國際上還沒有統一的意見。比較有代表性的是美國霍布金斯大學的教授萊斯特·薩拉蒙，他認為非營利組織必須符合組織性、非政府性、非營利性、自治性和志愿性五個特征。薩拉蒙的定義得到了大部分學者的同意，影響較廣。我國非營利組織分為民間非營利組織和官方非營利組織，民間非營利組織主要指，由民政部登記注冊的非政府性、非營利性的社會團體、民辦非企業單位和基金會等；官方非營利組織指一些不以營利為目的但受到政府管轄的事業單位。

1.2.政府。一般意義上的政府指的是國家的行政機關，是國家權力機關的執行機關。我國的政府職能包括經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。因此，我國政府職能涉及到經濟、政治、社會、文化等各個方面，在國家正常運行中起到至關重要的作用。

2.非營利組織的理論基礎。

2.1政府失靈理論。所謂的政府失靈指政府在提供公共物品的過程中存在局限性，存在資源浪費和效率低下的問題。主要表現在三個方面：一是政府作為公共物品的提供主體，往往不能滿足每一個公民對公共物品的需求。二是政府在提供公共物品存在著資源浪費和效率低下的問題。政府行為的低效率往往被人詬病。三是政府會出現為謀求自身利益而導致公共利益的偏離。當前，政府一個引人注目的趨勢便是政府自主性的加強，政府權力的擴大導致了往往會違背自己的宗旨，謀求個人利益或個人私利。政府失靈的存在為非營利組織存在和發展提供了契機。

2.2公民社會理論。公民社會，也稱市民社會或民間社會，該詞來源于西方，最早可以追溯到古希臘時期。20世紀80年代以后，公民社會發展成一股洪流，其影響也越來越大，得到了世界上大多數國家的認可和接受。公民社會能夠反映出該社會民主化的進程和公民的素質。由于西方發達國家民主化進程較快，公民社會在西方得到了長久的發展。而我國的公民伴隨著社會主義市場經濟的確立和社會主義政治制度的改革，起步較晚。近年來，我國的公民參政議政的積極性提高，社會中涌現出一大批社會組織或者社團，公民社會在我國正在興起。

2.3治理、善治理論。20世紀90年代以后，隨著公民社會的深入和各社會組織的發展，他們對公共事務的影響越來越大，一個新的潮流和新的理論開始出現。治理理論的產生進一步正視政府與市場、政府與社會的關系。“治理”一詞雖然難以界定，但治理能推動公共事務的管理和公共利益的協調，卻是大家公認的。因此，治理的目的就是為了增進公共利益，在增進公共利益的過程中，公民的行為得到有效的引導和控制。當然，治理不是萬能的，它也存在責任與效率、競爭與合作的各種矛盾。為了克服治理的失敗，學者又提出了“善治”的概念。善治更強調合法性、責任性、回應性和有效性。善治實際上是還政于民的過程，重視公民社會的影響作用，公民社會是善治的基礎。善治理論能促進非營利組織健康有序發展。

二、當前我國的非營利組織與政府互動現狀

總體上，我國政府與非營利組織處于一種不平等狀態，非營利組織附屬于政府。具體表現如下：

1.非營利組織過度依賴政府。我國自古就缺乏國家—社會的二元對立關系，公民社會的出現是從改革開放之后開始的。盡管改革開放給社會帶來了新氣象，但政府對社會直線管理的思維一直延續下來。就目前而言，社會領域仍然受到政府的嚴格控制，因此，非營利組織與政府的關系屬于從屬性的，不對立的二元狀態。一方面，非營利組織的財政來源依賴于政府的資助或扶持，據不完全統計，非營利組織運作資金的50%以上來源于政府。另一方面，我國政府將非營利組織作為政府人員分流的目的地，非營利組織往往帶有行政級別，完全被“行政化”了。總體來說，非營利組織作為政府的附屬物，其發展受到政府的制約。

2.政府對非營利組織認識上存在偏差。我國政府對非營利組織的認識存在偏差，認為非營利組織的發展勢必要影響到政府的執政效果，往往將非營利組織作為政府的對立面。這就導致了在實際的運作過程中，對非營利組織過分進行管制。其次，政府對非營利組織實行雙重管理體制，制約著非營利組織的發展。此外，政府職能轉變本是將權力下放，政府由“劃槳”向“掌舵”轉換。但現實中，政府職能轉變的阻力較大，沒有在該退出的領域退出，政府仍管理著社會生活的大部分，非營利組織發展的空間非常狹窄。

3.法律制度的不完善。改革開放之后，我國已初步形成了《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》以及各地方、各部門形成的地方性法規或部門規章。但這些法律規范總體指導性較強，但立法層次低，操作不足，不配套，特別是還沒有形成一套完整的、專門的非營利組織的法律，還有一些領域處于法律的真空狀態。比如，國家在一些民辦非企業單位的人事管理、財務管理、稅收優惠等方面還沒有明確的法律規范。另外，非營利組織內部法律規范管理不配套，還沒有形成邊界清晰的內部管理制度。法律的不健全在實際中會出現“暗箱操作”的現象，政府的行為會缺乏管理和規范，這就會使得政府對非營利組織的干預更加隨意。

三、建立非營利組織與政府互動的新型關系——合作中競爭

1.轉變認識，加強合作。政府應該及時轉變觀念，認識到非營利組織在我國民主化和市場經濟發展中的積極作用，認識其客觀存在性和歷史必然性。現實中，政府失靈和市場失靈都會存在，政府只有尋求和非營利組織的合作，強化社會的自管理能力，才能更好地推進經濟和社會的進一步發展。這要求政府進一步轉變職能，收縮其權利邊界，將原本屬于社會的返還給社會，提高非營利組織的自治理能力。

2.引入競爭，良性互動。政府和非營利組織應加入競爭，形成一種良性互動的局面。在公共物品的提供上，我國政府作為唯一提供者，極易產生資源浪費和公共物品提供不足的現象。如果在公共物品的提供者中加入競爭，非營利組織為社會提供公共物品或公共服務，就能促進效率的提高。此外，在對公共資源的占有和財政資源的分配中，政府和非營利組織都可以引入競爭，通過競爭中的合作達到資源的有效利用和合理配置。應該注意的是，這種關系不屬于對抗性的關系，而是一種合作與競爭的關系，因此，必須建立良好的制度或法律來進行規范。

3.完善法律體系，營造良好環境。就目前而言，無論是促進非營利組織的健康發展，還是規范政府的行為，都需要建立健全非營利組織的相關法律。具體而言：一是由政府來推動建立一部非營利組織的基本法，即《非營利組織法》。二是按照目前我國非營利組織的分類制定單行法。我國非營利組織包括三大類：社會團體、民辦非企業單位、基金會。由于每一類別都有各自的特點，單行法的制定就能體現類別特點和具體情況。三是制定相應的專項法規。如建立《非營利組織稅收管理條例》，對稅收進行分類管理。建立《非營利組織內部管理法》，對非營利組織內部管理、財產等進行規范。總體來說，通過政府推動建立由非營利組織基本法、單行法和專項法規在內的法律制度，能夠有效規范政府行為，有效促進非營利組織發展，有效實現政府與非營利組織良性互動。

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作者簡介：王雪（1988—）女。山東德州人。天津市河西區職工大學。管理學碩士。助教。研究方向：城市管理、政府管理。