對完善財政惠農資金監管的再思考

摘 要：目前我國財政惠農資金在扶持新農村建設過程中發揮了一定作用，但是惠農資金在執行過程中仍然存在預算管理不科學、資金執行監督缺位、項目立項重形象、支付方式繁雜、資金撥付時間嚴重滯后等系列問題，阻礙了財政惠農資金作用的充分發揮。因此筆者將針對這些問題提出改進意見建議，希望能夠為完善我國財政惠農資金監管建言獻策。

關鍵詞：財政惠農 監管 建議

一、財政惠農資金的概念及其加強監管的意義

財政惠農資金，顧名思義主要是指國家財政支出中直接用于支援農業、農村、農民生產或與之密切相連的農事活動的資金。政府設立財政惠農資金是為了加快農業發展，提高農民收入水平、推動農村可持續發展，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉經濟一體化發展。其涉及的領域多種多樣，概括而言主要有五類：保障或提高農業生產類資金，如改善農田水利基礎設施類資金、農業科技推廣類資金、糧食、蔬菜、良種補貼等；抵御各種災害類資金，如農村危房改造、農村低保支出、抗震救災類資金、病蟲害類補貼、各種疫情防治類支出等；生態環境保護類資金，如退耕還林補貼、護林防沙補貼等；農業產業結構調整資金，如大豆補貼、經濟類作物補貼等；發展農村經濟服務類資金，如職業技能培訓、農村文化大院建設類補貼、農村醫療衛生類補貼等等。各種各樣的財政惠農資金因為政出多門、種類繁多，其特點經筆者歸納主要有以下幾點：

一是資金涉及面廣、種類多。財政惠農資金涉及到百姓生活的方方面面，主要有農村危房改造農村低保支出，農機、家電采購補貼、特種牲畜補貼、農資綜合補貼、計劃生育補貼、醫療健康補貼等等；

二是涉及的部門繁多。各種名目的惠農資金對應著民政、水利、林業、農業、計生、發改、教育、環保、工商等等。

三是資金支付依據和形式多種多樣。如小麥、大豆以及經濟作物補貼是根據種植面積進行核算，然后將補貼資金通過在農村信用社所開賬戶進行轉賬支付；能繁母豬和奶牛則是通過清查數目，將補貼通過一卡通的形式進行支付；還有一些工程項目則是以部門審核驗收作為支付以及，然后通過承建機構兌付、驗收報賬等方式進行支付。

因此對惠農資金進行監管并將他們及時、有效的發放到農民手中，防止專項資金被擠占挪用，防止各種違法腐敗以及權力尋租現象的發生，不僅關系到各級政府能否一心為民的光輝形象，關系到千百萬群眾的切身利益，還關系到黨風廉政建設的執行力，甚至影響到我國經濟社會的持續穩定健康發展。

二、財政惠農資金監管存在的弊端與問題

一是惠農資金預算管理不科學。目前我國惠農資金的撥付程序主要是項目申請單位進行申請、提交項目可行性報告，主管部門審批立項并確定項目預算經費，然后項目主管部門提交同級財政部門進行預算撥款。因此項目主管部門對項目的預算就成為財政撥款的基礎。項目主管部門的預算數據主要參考申請單位的可行性報告，二是有些地區沒有實現精細化預算，辦公經費沒有與專項經費進行區分，導致在項目執行過程中出現挪用、擠占項目經費現象。

二是財政惠農資金項目立項存在形象工程弄虛作假的問題。財政惠農資金是國家為了支持相關農業項目發展而設立的專項資金。在具體執行過程中，尤其是在基層單位，很多行政村為了爭取該部分資金，實行“拉郎配”的方式，不顧本村實際情況強行套用國家政策。而掌握各村具體情況的鄉鎮政府和縣級職能部門為了將巨額資金在規定的時間內化解掉，采取“睜一只眼閉一只眼”以項目的方式補貼村莊，也不愿意將該部分資金退回國家。因此，惠農資金項目的立項在一定程度上存在形象工程、面子工程甚至弄虛作假的問題。

三是惠農資金在管理中存在頭重腳輕、監督缺位現象。各申請單位為了申請到惠農資金都重視立項前期的工作。但是一旦項目立項、資金撥付后，無論是從項目主管單位、財政管理單位還是監督管理單位都放松了對資金科學管理的要求。項目主管單位只是側重項目的具體工程進度；財政部門則只側重于定期撥付資金，對資金的細節花銷基本疏于管理；監督管理部門則通常處于缺位狀態，造成項目建設周期不斷延長，項目進度不能按計劃落實。

四是財政惠農資金支付方式繁雜，資金撥付時間嚴重滯后不利于惠農資金真正發揮作用。目前，我國的財政惠農資金主要是實行各級國庫集中支付的方式，即由預算單位提出申請，經國庫集中支付執行單位審核通過后通過國庫在銀行的單一賬戶進行結算，由上級到下級逐級撥付，最后到各鄉鎮、街道財務管理機構和金融機構，通過一卡通或各種銀行卡撥付到具體農戶手中。不同的補貼要辦理不同的支付方式，不但增加了農戶的費用成本而且造成了眾多不方便。

三、加強財政惠農資金監管的政策措施

一是科學合理制定項目預算。一方面要將預算細化到具體細節當中去。對預算編制、操作、審核都要嚴格把關。各級政府機關應該講惠農資金預算以機構預算的形式單列，以便于各職能部門尤其是農業主管部門和財政部門在具體執行時能夠相互協調、密切配合。各地農業主管部門應該根據國家惠農政策和本地實際情況，遴選具有扶持潛力和帶動地方農業發展的優勢企業建立惠農項目數據庫，通過每年對支農資金的支出額度對個項目預算形成準確把握。另一方面，要嚴格控制預算。對年度確定的預算進行改動要經過一定的法定程序如人大審議，要強化預算的約束作用，只有這樣才能使預算具有一定的威信。

二是進一步推進惠農資金的整合力度。我們要立足于社會主義新農村建設的背景下，突出強化財政部門的主線作用，充分了解、重點扶持農村產業發展前景良好的企業以實現惠農資金效益的最大化。要以財政部門為主體提高惠農資金統籌的層級，在全省范圍內對不同的惠農資金實施統籌。將農、林、水、牧、副、漁等不同產業根據產業規模、帶動經濟力度等進行區分，選擇優勢項目，集中發力，反對“遍地開花”的扶貧式惠農扶持；

三是要嚴格強化財政惠農資金監管力度。首先應該強化對資金使用過程的監督檢查。要組建有專業背景知識的專家團隊對項目的配套經費、還款能力、信任度，對項目的操作技能等進行全面評估。對存在的問題通過現場提問、了解觀察、定性定量研究等方式進行監督檢查。其次要通過部門聯合執法來約束監督檢查部門的權力。農業主管部門、財政部門應該會同審計、紀委、監察等建立常態化的聯合執法聯系。對項目進行定期和不定期地檢查，把關好每個具體環節的進展方向，通過掌握了解監督檢查部門要對項目形成系統評價機制，以評價、監督想法進展并將結果及時反饋來約束資金的撥付進度和使用方式，最終實現對項目的監督管理。

四是要不斷完善激勵約束體制。建立激勵約束體制目的是明確獎罰責任，通過獎勵或處罰有效推進項目進度。政府相關職能部門應該擬定獎勵考核機制，具體考核惠農項目的工程進展、資金使用效率、行政辦公費用、時間節點、工作任務等，進行綜合考評，制定檔案，通過獎優罰劣的方式對保質保量完成任務的單位進行鼓勵扶持；對不能按時完成工作任務的減少或停止資金撥付，并追究相關領導人責任。

財政惠農資金是一個全國范圍內的長期性系統工程，其監督管理過程也不可能一蹴而就更不可能一勞永逸，需要各職能部門和學界對出現的問題及解決思路在實踐層面和理論層面進行持續的交流溝通，避免理論與實踐相脫離，為有效改進我國的財政惠農資金監管提供有效解決思路。

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作者簡介：許國（1977年—）男。山東日照。日照市嵐山區住房和城鄉規劃建設局。本科。經濟管理專業。經濟師。