新加坡民族治理探討

李文壇

【摘 要】新加坡是一個宗教和民族眾多的國家，“民族和諧指數”i不斷提高，這主要取決于新加坡以立法作為民族平等的根基，以政策作為民族平等的保障，以善治作為實現民族平等的途徑。新加坡成功地依靠多元民族政策和平等的民族治理措施，緩解了民族矛盾沖突，促使了國家經濟增長和政治穩定，為我國化解民族矛盾提供了經驗和借鑒。

【關鍵詞】民族治理；宗教沖突；新加坡經驗

新加坡是一個有著多元民族、多元語言、多元宗教和多元文化的國家。截至2015年11月，新加坡常住總人口臨時數字為553.5萬。新加坡公民主要以4大族群來區分：華人（漢族）占了人口的74.2%，還有馬來族（13.3%）、印度裔（9.1%）和歐亞裔/混血（3.4%）等公民。大多數新加坡華人源自于中國南方，尤其是海南、福建、廣東潮汕地區。雖然原本他們可能說不同的方言，但是在新加坡獨立后，政府將華族這個群體用語言進行統一。ii新加坡的馬來族包括爪哇人、巴達人、博雅人等，他們由于共同的伊斯蘭教信仰而被統一劃為馬來族。iii印度族則是以地域來劃定：所有來自南亞次大陸的移民及其后代都被視為印度人。而不屬于以上三種的被歸為“其他”，主要為歐亞人，是歐洲前殖民者與當地亞洲人所生的混血兒。多元民族和多元宗教的社會里，民族宗教問題如果處理不好極易造成民族宗教沖突，甚至導致社會動蕩和國家分裂。新加坡歷史上最嚴重的族群沖突始于與馬來西亞合并之后。其中最早發生于1964年7月21日。當時新加坡的馬來人正在慶祝先知穆罕默德的誕辰。幾位華人向游行隊伍扔水瓶，引發沖突并導致12人死亡，109人受傷，超過1200人被捕iv。新加坡將這一天命名為“民族和諧日”，每年都舉國紀念。新加坡的語言與其宗教也有著多樣性的特點。“新加坡目前至少有24種語言（其中不包括方言）。新加坡以馬來語為國語，英語為行政用語，華語和泰米爾語也廣泛使用。”v倡導建立一個多元種族、多元文化和多元宗教的社會，成為新加坡經濟發展、社會公正與穩定的基礎。

一、立法是民族平等的根基

新加坡將民族平等作為建國的最高原則，并寫入新加坡共和國憲法。新加坡共和國憲法第89條第一款規定：“始終不渝地保護新加坡少數民族和少數宗教集團的利益，應是政府的職責。”第二款進一步確保承諾的實施：“政府應該承認新加坡本土人民馬來人的特殊地位，政府應以這種態度行使職能去保護、保障、支持、照顧、促進馬來人在政治、教育、宗教、經濟、語言文化等方面的利益。”vi 這就從憲法的角度保障了馬來族的特殊利益，充分體現了新加坡多元民族的獨特性。vii

第一、從立法程序上保障少數族群利益。法案經國會通過后，還須經總統下屬的“少數族群團體權益委員會”的審議，“委員會的主席由新加坡的最高法院的法官擔任，委員會有4名常務和12名委員。在這16人中，馬來人有3名成員、印度人有3名成員、歐亞混血人有2名成員。委員會的宗旨是，在族群與宗教歧視問題上就議會所通過的議案向議會和政府提出建議，在確認法案沒有族群和宗教歧視的內容后，方可提交總統批準。”viii為保障少數人利益。不惜舍棄華人中的優秀人才，對少數族群降格要求。

第二、從選舉制度上保障少數族群利益。1988年，新加坡政府立法推行集體選區制度，以確保一定數量的非華人議員，激發少數族群的參政熱情。之后，新加坡全國以單選區和集選區來劃分。在單選區內，一對一的競爭，再加上新加坡實行對數票制度，這對大黨及華人有利。但在集選區中，須同時從每個集選區中選出3名議員，其中至少有1名議員是馬來人、印度人或其他少數族群的人，以保證議會中始終有少數族群代表。在內閣中有馬來人和印度人的政治代表，更是自治獨立以來的一條不成文的規定。ix

第三、從就業機會上保障少數族群利益。新加坡政府于1968年和 1969年先后頒布了《就業法案》和《工業關系法案（修正案）》，明令要求企業給所有人提供平等就業機會，雇傭員工時不得有族群偏見，企業征聘廣告應避免列明帶有族群歧視性的條件。這兩個法案的目的在于保障馬來人就業，消除就業中的族群歧視。x

第三、從宗教信仰上保障少數族群利益。新加坡政府倡導宗教寬容。1989年10月新加坡政府發表《維護宗教和諧白皮書》，指出：“新加坡人民，不論他們信仰哪一種宗教，不能在不同宗教信仰者或非宗教群體間制造不和、怨恨與敵意。尤其是宗教團體，在行使宗教信仰自由權利時，應該認識到我們社會多元種族和多元宗教的特點，以及別的宗教團體的敏感性，強調各種信仰的共同倫理價值，尊重個人保持自己宗教信仰及接受或不接受某種宗教的權利。”為進一步維護宗教和諧，在1990年新加坡政府通過《維持宗教和諧法》，以法律形式確立了政教分離以及各宗教團體必須遵守的原則，并賦予政府“假使有人蓄意煽動他的信徒，仇視另一個宗教團體，部長有權禁止他重復這類挑撥性的言論”的權力。xi

第四、從言論和新聞管制上保障少數族群利益。1988年，李光耀指出，“新興獨立國家實行‘輿論自由的做法，其效果并不好。他舉例說，斯里蘭卡和印度是兩個多元種族的國家，本身存在種族、族群、語言和文化上的差異，由于過多的傳媒提出各種不同的論調和相互矛盾的政策，結果使兩國陷入無休止的紛爭和混亂。”xii新加坡政府根據《國家安全條例》對言論和新聞采取嚴格的管制，絕不允許通過新聞媒體散步種族、族群和宗教仇恨的情緒。如，1971年《南洋商報》虛構報道華人語文和文化將面臨被消滅的危險，以期待鼓動族群情緒，新加坡政府毫不猶豫地對該報嚴加懲處。xiii

二、政策是民族平等的保障

新加坡政府通過一系列有效的公共政策措施，解決民族矛盾，縮小發展差距，構建和諧的民族關系，是增加公民意識和國家認同的根本舉措。

第一、語言與受教育權利平等。1956 年新加坡議會有關華文教育的各黨報告（The Report of the All - Party Committee on Chinese Education of the Singapore Legislative Assembly in 1956）提出平等的雙語教育政策宣言，其中包括承認馬來語為國語，馬來文為國文；承認馬來語、英語、華語和淡米爾語為公共行政和教育施行的官方語文；各種不同的語文學校的官方地位和畢業生文憑一律平等對待；小學采取雙語教育，中學則為三語教育；重編各級教科書，強調各族認同新加坡；分區設置學校，避免因族群差異而產生學校之間的競爭和對抗。新加坡獨立后，執政黨根據上述報告實行了具體的政策，致使不同民族都可以享有受教育的權利，有利于新加坡的國家意識的塑造。自獨立以來，除小學階段的義務教育之外，馬來人進入中學和大專的教育完全免費，并且于1981年開始設立巫族教育基金以促進馬來人的教育，改善馬來人的經濟和社會福利。同樣對印度族也設立新加坡印族發展協會，表明政府與民間大力合作以協助少數民族促進教育，增加福利，推動各民族的團結和新加坡的國家認同。

第三、公共假期、民族節日平等。新加坡每年的假期包括馬來族的開齋節、印度族的屠妖節和華人的農歷新年。尊重每個族群的傳統文化是構建新加坡自己多元文化特色的一部分。新加坡在各種旅游廣告中都會提到新加坡是個購物和美食的天堂。而在新加坡隨處可見的公共熟食中心都可見到有4種食物的供應（華族餐、印度餐、馬來餐和西餐）。另外，也有清真和非清真攤位相鄰但有嚴格的區分。新加坡民族節日平等，各族參與分享，有利于國家認同在獨立后成長起來的大多數新加坡人已習慣民族和諧的社會，并且認可尊重與寬容的價值觀。過于強調各族的特性，而忽視國族這個共性的概念，反而容易導致人們關注差異而非共性。如因為語言、宗教、服飾、飲食、藝術、家庭模式等都貼上了種族的標簽以示區別。

第四、設立族群專屬傳統文化區。每個族群在新加坡有一塊自己的傳統文化核心地區。華族的傳統文化區是牛車水，馬來族的是阿拉伯街，印度族的是小印度，因而分別聚集了各民族的文化特色。

第五、大眾傳媒多語言化宣傳。報紙發行中，以英文的《海峽時報》為主體，配以華文的《聯合早報》、《新明日報》和馬來文、淡米爾文的報紙。在涉及敏感的族群關系報導方面，雖然人們將民族和諧視為理所當然，但在現實生活中差異性卻漸漸浮現。

第六、獨特的混居政策。政府嚴格實施打散方針，規定租屋必須按固定的族群比例分配給各組住民，通過這種獨特的混居政策，培養族際睦鄰精神。建屋發展局按照全國的族群比例安排組屋區和新鎮的不同族群的人口比例：華人在鄰區不能超過84%，每座樓房中不能超過87%；馬來人在鄰區不能超過22%；每座樓房中不能超過25%；印度人在鄰區不能超過10%，在每座樓房中不能超過13%。xiv這是改善族群關系，增進彼此認同的重要途徑之一。

三、善治是民族平等的途徑

多元積極參與國家治理，有利于國家意識的共建。為各族群眾提供均等的參與經濟建設和享受經濟發展成果的機會，有效地化解當前存在于部分人民中對現實生活的不滿情緒。

第一、新加坡政府把實現民族和諧作為民族政策的重要組成部分。新加坡憲法第89條規定：“始終不渝地保護新加坡少數民族、少數宗教集團的利益，應是政府的職責”。為照顧少數民族利益，人民行動黨保持黨組織的多民族性，注意吸收馬來人和印度人進入政治的高層，保證在政府里有各民族的代表人物和與各族人口相應的公務員比例，以防引起人們心理上的不平衡而出現社會矛盾。為了確保馬來人參政，新加坡政府還專門成立了“馬來事務局”，其主要任務是“確保人民行動黨內有足夠的優秀馬來人代表以及政府的政策能為馬來人群體所支持”。

第二、在新加坡的政府機關中充分體現了各民族的平等參與權利其中，印度族人口雖然少，但是在總統、副總理等高職，法官、檢察官等要職中比比皆是。為了鼓勵馬來族參與政務，政府數次提拔馬來領袖進入政府機構服務。以1991年9月新加坡政府內閣名單中32名內閣成員為例，印度人占2名，馬來人占6名，華人占24名。為了保障少數民族的代表權，新加坡政府有意識地減少華族在政府機關中的比重。

第三、組建各種基層組織。新加坡基層組織是以選區為單位而建立起來的。其與政治團體不同，是非政治性組織，是融合各種族和社會各階層民眾的社會基層組織，最重要的社區組織有人民協會、公民咨詢委員會、民眾聯絡所和居民委員會。其主要職能在于溝通政府與百姓之間的關系，也促進了不同民族間的交流理解與包容。李光耀曾說，“人協”成立的主要目的是使各社會和社區團體在超越種族、語言、宗教和文化隔閡的場合里聚會在一起，把互不相同的人群聚合起來。

四、啟示

羅蘭﹒羅伯森指出：“如果全球化的主要特征之一是世界壓縮，那么其主要后果之一便是各種文明的、社會的和共同體的敘事之間的相互碰撞加劇。”xv民族宗教問題在新加坡始終是個敏感問題，也是個不能公開討論的問題。如馬來族參軍的問題，身份證上種族標簽的問題等都不能被拿上臺面來。xvi然而，新加坡民族治理的經驗在于尊重民族多元化的現實，鼓勵并保障公眾參與國家治理，尤其是少數民族的參與。這對我國構建和諧民族關系有重要的借鑒意義。

1.促進我國各民族共同治理。“當今世界多民族國家，其國內社會政治關系已經普遍形成了各民族共同治理的事實。”xvii然而，無論是在我國憲法還是自治地方的自治條例中，都沒有明確關于少數民族內部事務的規定。因此，首先需要從理論上對民族共同治理進行解讀，并加以廣泛宣傳，可以借鑒新加坡社區治理的模式，進一步提升民族區域自治地方的社區治理能力，促進各民族群眾積極參與。

2.適時適度調整民族優惠政策。新加坡政府根據不同時期少數族群的發展狀況，及時調整族群政策。例如，隨著新加坡現代化進程加速，為解決各族群相繼出現的貧困人口問題，政府適時調整強化中央公積金等保障性制度。目前，我國少數民族地區發展不均衡，可以根據發展程度高低，采取針對性的民族優惠政策。

3.尊重保護各民族的文化差異。承認差異、尊重個性、反對分裂，有利于我國各名族之間的良性互動。針對我國各民族的分布狀況和文化特點，定期或不定期舉辦各民族共同參與的民俗文化活動。

總體看來，新加坡的民族治理在很多方面具有典型性和代表性，但由于我國與新加坡在國情和體制層面存在巨大的差距，需要我們實事求是、立足本土、著眼長遠，才能迎來我國民族治理的又一個春天。

注釋：

i新加坡民族關系研究專家趙善光提出了“民族和諧指數這一概念，從四個方面衡量民族和諧程度，分別為：族際個者的友誼；族際間社會依賴和信任度；族際通婚以及族群關系的和諧。

ii Chua Beng Huat，“Taking Group Rights Seriously ： Multiracialism in Singapore，”Working Paper No.124，Murdoch University，October 2005，pp5.

iii梁永佳， 阿嘎佐詩. 在種族與國族之間：新加坡多元種族主義政策[J]. 西北民族研究， 2013（2）：88-98.

iv amie Han.Communal riots of 1964[EB/OL]. http：//eresources.nlb.gov.sg/infopedia/

articles/SIP_45_2005-01-06.html，2014-8-18.

v弗勞利安.康馬斯、尤迪特.施塔波斯.新亞洲 亞洲挑戰世界[M].陳寶、周一玲譯.中央編譯出版社，1998：P149.

vi許心禮.新加坡[M].上海辭書出版社，1983：P8.

vii陳智慧.多元、平等、參與、和諧——新加坡多元族群和諧政策的啟示[J].民族工作研究，2012，（1）：80.

viii許通美.探究世界秩序：一位務實的理想主義的觀點[M].中央編輯出版社，1999：381.

ix莊國土.二戰以后東南亞華人社會地位的變化[J].東南學術，2003：65.

x郭衛平.獨立以來新加坡馬來民族政策的歷史考察[D].蘇州科技學院（人文學院歷史系），2011：23.

xi張植榮，崔曉雯. 新加坡民族治理：政策、過程及其啟示[J]. 西藏研究， 2013（5）：1-8.

xii李光耀.李光耀40年論證選[M].現代出版社，1996：P546.

xiii李光耀.李光耀40年政論選[M].現代出版社，1994：P525.

xiv凌翔、陳軒.李光耀傳[M].東方出版社，1998：305.

xv[美]羅蘭.羅伯森 梁光嚴.全球化社會理論和全球文化[M].上海人民出版社，2000：P202.

xvi張植榮， 崔曉雯. 新加坡民族治理：政策、過程及其啟示[J]. 西藏研究， 2013（5）：1-8.

xvii朱倫.關于民族自治的歷史考察與理論思考.為促進現代國家與公民社會條件下的民族政治的理性化而作[J].民族研究，2009.（6）.