瑤族地區(qū)的區(qū)域自治問題若干思考

羅名來

【摘 要】新形勢下，瑤族地區(qū)的區(qū)域自治制度面臨新的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。本文主要就民族干部的數(shù)量問題、瑤族教師的隊伍建設(shè)問題以及瑤族習(xí)慣法與現(xiàn)行法律矛盾的問題，提出思考與看法：在瑤族地區(qū)的干部選拔方面，民族因素要逐步讓位于人力資本；在教師招聘方面，要優(yōu)先考慮懂瑤族語言的人才；在習(xí)慣法方面，要保持與國家法律的一致性。

【關(guān)鍵詞】民族區(qū)域自治；干部；教師；習(xí)慣法

我國自古以來就是一個多民族國家，各民族在長期的歷史進程中共同創(chuàng)造了多元一體的民族國家。但是由于地域遼闊，各民族各地區(qū)之間發(fā)展不平衡，這就決定了我國必須選擇民族區(qū)域自治道路。建國60多年來，民族區(qū)域自治制度實行使各民族地區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化。呈現(xiàn)出一片繁榮、昌盛的景象。截至2011年底，全國44個人口較多的少數(shù)民族建立了155個自治地方，其中自治區(qū)5個、自治州30個、自治縣（旗）120個。i自一九五一年以來，先后在廣西金秀、都安、巴馬，湖南江華，廣東連南、乳源，云南河口建立了瑤族自治縣，八十年代又在廣西富川、大化先后建立了瑤族自治縣。并且在廣西龍勝、防城，廣東連山等地建立有瑤族參加的各族自治縣。在較小的瑤族聚居地，也相應(yīng)建立了民族鄉(xiāng)。通過民族區(qū)域自治政策，瑤族同胞充分實現(xiàn)了當(dāng)家作主的權(quán)利，增進了瑤族與其他各族人民的感情，民族團結(jié)也得到了大大的加強。

瑤族是一個有著歷史悠久的民族。瑤族的名稱，最早出于唐初姚思蓮的《梁書·張纘傳》“零陵、衡陽等郡有莫徭蠻者，依山險而居，歷政不賓服”。關(guān)于瑤族的來源較為集中的認為是源于“長沙、武夷蠻”或“五溪蠻”，ii也就是說瑤族的古代“蠻人”的后裔。瑤族是我國的南方山居民族，部分居住在石山或半石山地區(qū)，少部分居住在丘陵或河谷地帶。主要分布在廣西、湖南、廣東、貴州、江西六省。瑤族有自己的語言，但是沒有本民族的文字，一般以本民族的語言作為日常活動的交際工具，由于長期與漢族、壯族等民族雜居、交往，語言受到這些民族的影響，瑤民一般會講漢語、壯話。

瑤族主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，部分地區(qū)亦從事林業(yè)生產(chǎn)。在長期的勞作中，瑤族形成了自己獨特的民族文化、風(fēng)俗習(xí)慣，文學(xué)藝術(shù)如瑤歌、長鼓舞、獅舞等，生活習(xí)俗如男女皆蓄發(fā)，舅權(quán)婚姻等。瑤醫(yī)亦是得到許多百姓的肯定。而最受學(xué)者喜愛的則是他們的石碑制度——瑤族的習(xí)慣法，且掀起了一股“瑤學(xué)”的潮流。但是現(xiàn)階段在民族區(qū)域自治政策上對于瑤族的研究還是較少，為此，本文擬就瑤族地區(qū)的區(qū)域自治問題若干思考提出粗淺的看法。

一、瑤族干部的數(shù)量問題

《中華人民共和國區(qū)域自治法》第二章十七條規(guī)定：自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任。自治區(qū)、自治州、自治縣的人民政府的其他組成人員，應(yīng)當(dāng)合理配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員。

關(guān)于瑤族干部的培養(yǎng)問題，九十年代就已經(jīng)受到學(xué)者的關(guān)注，如郭維利在《淺談廣西苗、瑤族干部的培養(yǎng)問題》一文，就指出廣西苗、瑤族干部偏少的問題，并且也提出了較為可行的建議。然而經(jīng)過十幾年的發(fā)展，這一現(xiàn)象是否有所改觀呢？筆者對現(xiàn)階段都安、富川、大化、金秀、巴馬、恭城、河口、江華、乳源、連南幾個縣的政府主要干部民族進行考證。由于縣網(wǎng)站對于干部的信息公布較為簡單，因為筆者僅僅選擇了縣委主要干部的民族信息進行調(diào)查。其公布信息見表（掛職領(lǐng)導(dǎo)不列）：

上表除了富川、恭城、乳源、連南外，其他縣的縣委主要干部民族信息基本可以看到。篩除數(shù)據(jù)不全的縣，最后通過對都安、大化、金秀、巴馬、江華各縣委瑤族干部在該縣委的比例分析，發(fā)現(xiàn)這些縣的瑤族干部都高于該縣瑤族所占人口比例。其中江華縣政府瑤族干部超過瑤族所占比例近10%，而巴馬甚至超過30%（X代表的民族信息祥的干部，不算在內(nèi)）。

筆者進一步從政府網(wǎng)站考察江華縣委、人大、政府、政協(xié)公布的干部民族公布信息，發(fā)現(xiàn)縣委公布三名（縣長放在政府一列）干部民族信息，其中漢族2人，瑤族1人；人大公布三名干部民族，均為瑤族；政協(xié)沒有公布干部民族信息。從公布的所有干部民族信息來看，瑤族干部所占比例亦是同樣超過瑤族人口所占比例。同樣從政府網(wǎng)站考察巴馬縣這些部門公布的干部民族信息，其中縣委有3名瑤族干部、人大三名瑤族干部、政協(xié)沒有瑤族干部，最后發(fā)現(xiàn)瑤族干部所占比例為38.5%，亦高于瑤族人口所占比例，約25%。

從九十年代的少數(shù)名族干部偏少，到現(xiàn)在的偏多，是否反映了我們過分看重民族的因素，而忽略了才能？現(xiàn)在民族融合加強，在瑤族地區(qū)，瑤族干部過于龐大有可能會使得其他少數(shù)民族的積極性下降？如廣西瑤族地區(qū)，同時也活躍著較多的漢、壯族，他們的利益、他們的話語權(quán)是否會因為民族的任人制度而受到影響。而另一方面，我們也會陷入深思：在民族自治地區(qū)的任人上，到底是民族優(yōu)先還是才能優(yōu)先？

筆者認為，在新的歷史形勢下，我們應(yīng)該優(yōu)先考慮才能。因為民族是先賦因素，無法選擇，而才能是人力資本，兩者雖然都是社會流動的工具，但是在科層制結(jié)構(gòu)中，要求的是任人唯才，量才用人。理性是合理社會流動的保障。才能優(yōu)先，也即是先賦資本讓位于人力資本。

二、瑤族教師的隊伍建設(shè)

《中華人民共和國區(qū)域自治法》第三章二十三條規(guī)定：民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位依照國家規(guī)定招收人員時，優(yōu)先招收少數(shù)民族人員，并且可以從農(nóng)村和牧區(qū)少數(shù)民族人口中招收。

第三十七條規(guī)定：民族自治地方的自治機關(guān)自主地發(fā)展民族教育，掃除文盲，舉辦各類學(xué)校，普及九年義務(wù)教育，采取多種形式發(fā)展普通高級中等教育和中等職業(yè)技術(shù)教育，根據(jù)條件和需要發(fā)展高等教育，培養(yǎng)各少數(shù)民族專業(yè)人才。

瑤族基本上居住在較為偏遠的山區(qū)，也有學(xué)者稱他們?yōu)椤吧降孛褡濉眎v。他們居住的環(huán)境較差，生產(chǎn)力落后，教育也得不到較好資源支撐發(fā)展。建國以來，瑤族地區(qū)的基礎(chǔ)教育得到較大改善：如廣東連南瑤族自治縣建國之前，受過教育的瑤族同胞不到1%，建國以后，經(jīng)過50多年的努力，適齡兒童入學(xué)率達99.7%。v又如2009年廣西師范大學(xué)漓江學(xué)院和法學(xué)院師生對廣西瑤族地區(qū)做的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：金秀六架屯、六段村三角吞、白沙村、石地村、六拉村文盲率15%，小學(xué)、初中文化65.6%，高中以上文化9.4%；都安下拗鄉(xiāng)基本上沒有文盲（受調(diào)查中60歲以上4人，占10%），小學(xué)、初中文化95%，高中文化以上5%。vi

從數(shù)據(jù)上看，瑤族地區(qū)的教育發(fā)展確實是取得了很大成績，但是高中以上文化的人并不高。而且隨著“讀書無用論”的沖擊，使得很多家長更愿意把成績不好孩子的發(fā)展過早的放到打工隊伍中，這樣瑤族地區(qū)的教育就陷入了惡性循環(huán)。特別是撤點并校以后，部分山區(qū)瑤族兒童的教育更令人堪憂，兒童上學(xué)更加困難，學(xué)習(xí)成績更加難以提高，輟學(xué)現(xiàn)象較多。前文已經(jīng)提到瑤族的日常交流都是以瑤話作為媒介。撤點并校以后，聚集起來的學(xué)生，能力差異更加大，教師都是用普通話授課，而瑤族兒童從小接觸的是瑤語，對于普通話難以理解，所以在本身學(xué)習(xí)基礎(chǔ)較落后的情況下，又增加了語言障礙，這是瑤族兒童學(xué)習(xí)較差的主要原因。近些年關(guān)于瑤族地區(qū)的教育研究也不少，如李霞、鄭鐵巨、韋祖慶、葉建芳等，他們對瑤族地區(qū)的教育狀況做了深刻的研究后，提出了寶貴的建議，主要有以下幾點：一是增加投資，包括政府的政策以及社會各界的資金、人力的支援；二是改善教師待遇，加強教師培訓(xùn)；三是特殊對待，辦民族班。

但是筆者根據(jù)以上分析，認為最重要的一點是：增加懂瑤語的教師。只有增加了懂瑤語的教師，才能打破語言的障礙，與瑤族兒童溝通，延長他們學(xué)習(xí)普通話的時間。筆者對瑤族地區(qū)教師的招聘信息發(fā)現(xiàn)，許多地區(qū)并沒有根據(jù)本地特點在招聘信息中顯示“少數(shù)民族的優(yōu)越性”，而是一概而論。對于現(xiàn)在競爭上崗的事業(yè)單位招聘制度，許多瑤族地區(qū)的有文化青年人處于劣勢。教師崗位資源被其他長期接受優(yōu)秀教育的青年占有，而這些青年大多只是把這個崗位作為跳板，幾年以后又跳到更加好的學(xué)校任教，使得學(xué)校人才不斷流失。而本身可以長期駐扎在瑤族地區(qū)任教的瑤族青年卻難以獲得這樣的崗位。所以說，一方面適合的人才得不到充分利用，另一方面不適合的人才又長期侵占著資源，使得教師隊伍總是難以組建，難以形成適合本民族、本地區(qū)發(fā)展的教師隊伍。因此在招聘當(dāng)?shù)亟處煹臅r候，需要考慮“優(yōu)先招收少數(shù)民族人員，并且可以從農(nóng)村和牧區(qū)少數(shù)民族人口中招收”，以便“培養(yǎng)各少數(shù)民族專業(yè)人才”。

三、瑤族習(xí)慣法與現(xiàn)行法律矛盾的問題

《中華人民共和國區(qū)域自治法》第三章第十九條規(guī)定：民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。

瑤族各自治縣于八十年代末九十年代初均建立了自治條例，但是真正更加貼近當(dāng)?shù)匕傩丈畹倪€是習(xí)慣法。瑤族在千百年的發(fā)展進程中，創(chuàng)造了絢麗的民族文化，其中習(xí)慣法則是瑤族文化的精髓。在中國的熟人社會圈里面，習(xí)慣法以其獨特魅力，在少數(shù)民族地區(qū)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用——不僅在生產(chǎn)、生活中發(fā)揮作用，而且在維護民族地區(qū)的社會秩序、人際關(guān)系，維護瑤族共同利益發(fā)揮著重大作用。

瑤族習(xí)慣法通過罰款、沒收家產(chǎn)、死刑等手段來實行其權(quán)威。范圍涵蓋民事、刑事、婚姻、財產(chǎn)、家庭等方面具體翔實的條例。許多少數(shù)民族的習(xí)慣法是約定俗成、口頭相傳的不成文的，但是瑤族到了明代就出現(xiàn)了有文字記載的習(xí)慣法vii。瑤族習(xí)慣法由民眾共同協(xié)商，認定后用漢字記錄在石碑、木板和砂紙上，在瑤族內(nèi)部流傳著“石碑大過天”的說法，可以說石碑律是瑤族社會的“準憲法”。新中國成立以后，習(xí)慣法一般由村民小組、村委會來執(zhí)行，有時候也由石碑頭人來執(zhí)行。即使到現(xiàn)代，法律已經(jīng)相當(dāng)完善，但是歷練不斷修改的石碑律仍然發(fā)揮著中流砥柱的作用。周世中著的《廣西瑤族習(xí)慣法和瑤族聚居地和諧社會的建設(shè)》一書中，2006年對廣西金秀瑤族自治縣六架屯做的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：

六架屯，在回答是否知道新石碑這個問題時，有79.2%的村民選擇了“是”；并且在知道新石碑的人當(dāng)中，有37.5%的人對新石碑的內(nèi)容“非常清楚”，33.3%的人大概知道新石碑的內(nèi)容；78.3%的人認為該村新石碑上規(guī)定的條款“仍然在發(fā)揮著作用”；在回答“你認為新石碑這種形式是否該保存下去”時，該村87.5%的村民選擇了“應(yīng)該”；在回答“如果發(fā)生糾紛時，采取的解決方式”這一問題，僅有8.8%的村民選擇了“上法庭”，29.4%的村民選擇“私下處理”，其余的村民選擇找“屯長或頭人解決”。因此從調(diào)查問卷來看，在發(fā)生糾紛時村民更習(xí)慣用本村的村規(guī)由村中權(quán)威進行調(diào)節(jié)或私下處理。

但是這些年來，隨著人們觀念的轉(zhuǎn)變，石碑律在某些條例上與法律發(fā)生了沖突。如周世中舉例村民L偷八角事件，反映出現(xiàn)行法律與石碑律的矛盾。中院運用現(xiàn)行法律進行判定，而縣法院則尊重石碑律的判罰，認為“這是一種雙方你情我愿的民事行為，L的認罰是一種處分自己權(quán)利的行為，并沒有違反法律……新石碑的處罰并不是對國家行政處罰權(quán)的僭越，而是村民在自我管理、自我約束過程中的一種合法民事約定。”又如，吃石碑飯的規(guī)定，與現(xiàn)行法律保護合法的個人財產(chǎn)相沖突。筆者認為，現(xiàn)行的石碑律是經(jīng)過本村集體協(xié)商的結(jié)果，倘若村民認為存在不合理的地方，是可以自行協(xié)商修改的，這正好反映了自主權(quán)的靈活性。諸如沒收家產(chǎn)、逐出村寨、肉刑、死刑等方式應(yīng)該廢除，讓位給國家法律；而諸如對于偷盜等行為的懲罰，可以保存原有的調(diào)節(jié)機制，吃石碑飯的程度可以減輕，這樣既尊重了原有的傳統(tǒng)文化，也起到了懲戒的作。習(xí)慣法也是一種理性行為，與國家法律的目的是統(tǒng)一的，只是手段有所差別，習(xí)慣法經(jīng)過不斷的豐富、修改，終究會完全達到與國家法律統(tǒng)一的地步。

注釋：

i 王允武.民族區(qū)域自治制度運行：實效、困境與創(chuàng)新【J】.中央名族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014（3）.

ii 瑤族簡史編寫組.瑤族簡史【M】.南寧：廣西民族出版社，1983.

iii http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4c4b0bde01000714.html

iv 玉石階，推進教育公平 和諧發(fā)展瑤族教育【J】.廣西民族研究，2009（2）.

v 同上.

vi 周世中等著，廣西瑤族習(xí)慣法和瑤族聚居地和諧社會的建設(shè)【M】.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2013.

vii 覃主元、劉曉聰著，瑤族習(xí)慣法與社區(qū)控制和法治秩序構(gòu)建【M】，北京：民族出版社，2014.

【參考文獻】

[1]王允武.民族區(qū)域自治制度運行：實效、困境與創(chuàng)新[J].中央名族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014（3）.

[2]玉石階，推進教育公平 和諧發(fā)展瑤族教育[J].廣西民族研究，2009（2）.

[3]周世中等著，廣西瑤族習(xí)慣法和瑤族聚居地和諧社會的建設(shè)[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2013.

[4]覃主元、劉曉聰著，瑤族習(xí)慣法與社區(qū)控制和法治秩序構(gòu)建[M]，北京：民族出版社，2014.