“農轉居”社區治理模式研究

余長惠+王玉龍

【摘 要】“農轉居”社區是我國城市化進程中一種特殊類型的社區。此類社區的治理關乎民生，對國家城鎮化進程的良性發張起著重要的作用。本文以合同制治理理論為切入點，探討“農轉居”社區治理模式構建。

【關鍵詞】“農轉居”社區；社區治理模式；合同制治理

一、“農轉居”社區治理的研究基礎

（一）關于社區的定義

在原始社會，由于物質財富的匱乏，人們必須以群居的生活方式才能通過團結合作獲取基本的生存資料。長期的合作生產和生活，是的人與人之間產生了自然的情感聯系和心理認同，這些情感聯系和心理認同慢慢地就形成了本群體共同的文化習俗和道德規范，這就是社區的雛形。古希臘哲學家亞里士多德認為，人們走到一起生活在一個社區環境下，相互實現基本生活需求，發現生活樂趣。直到1887年，德國社會學家滕尼斯在《社區與社會》一文中指出，古代社區關系是潛意識狀態的，非目的性的，人們自然的生活在一起，他們之間的聯系是自然的而非有意的；而現代社會則是高度自覺意識到的社會關系，人們的行為是理性的和算計的，是為了達到特定目的而蓄意計劃和選擇的。[1] “農轉居”社區是社區的一種類型。近年來，隨著城市規模的快速擴張，城郊農田大量被征用，形成了大批實地農民。各級政府向農民支付了征地補償金，并幫助辦理了養老和醫療保險，同時把他們安置到新建的集中居住區，撤銷村建制，成立了新型“農轉居”社區，使失地農民在社會管理和生活保障上向城鎮居民全面并軌，越來越多的城郊失地農民進入到二、三產業生產領域，正在逐步轉變為新的城市居民。

（二）關于社區治理

社區治理可以理解為是治理理論在社區層面上的運用，或者說是對社區范圍內的公共事務進行治理。與過去的政府或準政府機構對城鄉基層社會的統治或管理不同，社區治理指的是一種由共同的目標支持的社區公共事務方面的火攻或管理機制。這些活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。它是一個由在社區范圍內的不同的公私行為主體（包括個人、組織、公私機構、權利機關、非權力機構、社會、市場等），依據正式的強制性的法規，以及非正式的，人們愿意遵從的規范約定，通過協商談判、資源交換、協調互動，共同對涉及社區居民利益的公共事務進行有效管理，從而增強社區凝聚力，提高社區自治能力，增進社區成員福利、推進社區經濟和社會進步的過程。關于“農轉居”社區治理，學術界有不同的觀點，有“城中村”、也有城鄉結合部的“農轉居”社區建設[2]，本文是將以上兩種類型的社區結合起來研究。

二、合同制治理理論

合同制治理模式是一個起源較早的治理模式。它在傳統政府的管理中就開始發揮作用，但隨著時代的發展、經濟全球化趨勢的加強，合同制治理模式為政府機構運用的范圍在數量上日益呈上漲趨勢。這是因為，作為行政領域的一種新行政手段，政府合同具有能較好地體現現代民主的思想以及靈活性、合作性、競爭性等優點，所以能很快在世界范圍內得到發展和應用。但在用于實踐中并受到好評的同時，學者們也對它存在的問題提出了質疑。主要表現在合同制實踐過程中所產生的民主、交易成本衡量以及信任等。還有就是由簽約者的理性和簽約過程中造成的帕累托次優選擇結果；以及合同并不總是能達到提高效率的目標等問題而出現的合同制治理向科層制治理回歸的現象等。但不論學者們提出何種質疑，合同制治理模式能夠克服官僚制治理所面臨的困難，為現代公共部門治理提供一種選擇途徑，它使政府能夠對社會對公共產品和服務的需求作出快速的反應并能及時作出調整。套用國內著名行政學家陳振明（2007）教授的觀點：“合約制是新公共管理的核心；合約制政府模式是現代公共部門治理的最新理論范式，它能使政府有效地擺脫‘掌舵和‘劃槳所產生的職責困境”[3]。再者，根據我國的國情——正處于社會轉型、改革開放和全面實現小康社會的攻堅時期，“加強執政能力建設已成為關系中國社會主義事業興衰成敗的重大戰略課題”。

三、“農轉居”社區的合同制治理模式構建

治理理論對政府角色進行重新定位，從而誕生了新的政府理論。這一理論認為，政府不應是權能的，而是有效的，政府的只能必須真正擺脫劃槳困境成為名副其實的掌舵者。在社區治理中更是如此，因此本文建議用合同來治理社區。為了達到這一目的，本文建議通過建構社區、非政府組織與私營部門的合作伙伴關系、營造公平的競爭環境、加強對合同的管理能力等幾個方面來促進合同制治理的發展。

（一）建構政府、非政府組織與私營部門的合作伙伴關系

借鑒公共選擇理論，充分利用市場機制運作提高公共服務質量，即對于政府共同關注的問題，如公用事業的建設問題、環境保護和公共衛生問題、公共安全問題等，政府可以“利用私人組織或半私人組織”來提供公共服務。因為民間的力量具有貼近民眾、行動靈活、敢于創新、組織專業化、適用范圍廣的優點，從而能起到降低成本、提高效率的作用。最為重要的一點即民間的力量由于是外部問題的直接受害者，因此對問題會更加敏感和具有責任性。在促進合同制治理的發展過程中民間力量可以發揮橋梁和紐帶作用，是市場機制中潤滑政府和市場矛盾沖突的理性媒介。在現代市場條件下應當充分重視非政府組織在合同治理中的推動作用，政府應積極推進體制改革為民間組織發展創提供更好的環境和條件。具體到“農轉居”社區治理中，由于采用合同的方式來治理社區使得社區的主體不再是單一結構了，其權力結構不再是上下等級式的垂直結構，因此需要各方能夠在互相信任的基礎上，互相尊重，客服分歧，通過對話、談判、協商的方式，采取合作行動以實現共同利益。

（二）營造公平的競爭環境

在合同制治理中，政府作為合同購買方，其中一項重要責任就是選擇最為適合的公共服務承接者，這就需要政府努力營造公平的競爭環境。具體來講，在招投標環節，要加強信息的公開，鼓勵更多的社會力量參與投標。同時，對于申請投標的社會力量，也要對其資質、技術、信譽等加以監督。再者，還有必要對招投標制度加以規范。筆者認為，尤其是在相關材料公示的方式、范圍、期限等方面要有明確的規定。“農轉居”社區是由農村社區轉化而來，城鄉二元結構的轉化是城市化的本質和難點所在，在通過合同來對社區進行管理時，尤其要注意在對招投標對象的管理，給投標方創造一個公平的競爭環境，使得真正有能力的投標者能競爭成功，實現對“農轉居”社區在公共基礎設施、城鄉社保制度等公共服務提供方面真正落實到位。

（三）加強對合同的管理能力

用合同的方式對“農轉居”社區進行治理，政府不再是管理社區的單一的權力主體，這對合同的管理能力提出了較高要求。首先要加強對合同管理的人才隊伍建設。合同管理離不開專業人才，應當加強對合同管理專業人才的培養。合同管理人才不僅要具備合同談判、合同策劃能力，還要在合同擬定、合同條款分析、服務指標體系確定、合同風險分析等方面具有專業性，以確保合同的準確與完善。同時，在對“農轉居”社區的治理中，合同的簽訂涉及到許多方面，應當根據不同類別的公共服務項目，聘請相關領域的專家協助合同管理。我們知道，“農轉居”社區居民大多是由農民轉化而來，這些居民在身份轉變之后大多進入二、三產業工作。因此在對居民進行職業培訓時，要聘請相關專業的機構對居民進行培訓。

【參考文獻】

[1]滕尼斯：《共同體與社會》，北京，商務印書館，1999，52-53。

[2]陳剩勇；《政府創新，治理轉型與浙江模式》，《浙江社會科學》2009年第4期。

[3]陳振明：新公共管理前沿[M].福州：福建人民出版社，2002年版， 363—383。