澳大利亞競爭中立案例評析

姚瑤

【摘 要】競爭中立政策作為澳大利亞競爭政策的重要環(huán)節(jié)，實(shí)行較早且體系完整，而其特色就在于通過投訴機(jī)制對政策的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。本文擬通過對投訴機(jī)制中具體案例的分析概括澳大利亞競爭中立制度的內(nèi)容和特點(diǎn)，以期給國內(nèi)公平競爭審查制度以啟發(fā)。

【關(guān)鍵詞】競爭中立；投訴制度；爭端解決

競爭中立要求政府商業(yè)活動相較其私營部門競爭者不應(yīng)僅由其公共部門屬性而獲得凈競爭優(yōu)。在全球國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)調(diào)整，政府職能轉(zhuǎn)變的浪潮之下，實(shí)行競爭中立最早的澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)很具有參考價(jià)值。競爭中立政策實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)在于監(jiān)督制度，具體分為自我監(jiān)督，即國有企業(yè)或公營企業(yè)向財(cái)政部主動備案其合規(guī)情況，和同業(yè)者監(jiān)督1，即競爭者認(rèn)為其享有相應(yīng)的競爭優(yōu)勢而提出指控。

各級政府都有其獨(dú)立的競爭中立政策和執(zhí)行機(jī)制。聯(lián)邦層面，由澳大利亞競爭中立投訴辦公室（“AGCNCO”）接受同業(yè)者投訴并處理。除同業(yè)者投訴以外，競爭中立投訴辦公室也可以自發(fā)調(diào)查。同時(shí)，澳大利亞競爭和消費(fèi)者委員會也有部分競爭政策執(zhí)法職能。本文著重探討的是同業(yè)者監(jiān)督這一實(shí)現(xiàn)途徑。

一、投訴程序

（一）管轄和調(diào)查機(jī)構(gòu)

競爭中立的投訴應(yīng)向生產(chǎn)力委員會作出，生產(chǎn)力委員會設(shè)立競爭中立投訴辦公室具體負(fù)責(zé)。根據(jù)生產(chǎn)力委員會法案的授權(quán)，AGCNCO的首要作用就是評估1996年聯(lián)邦政府競爭中立聲明中所規(guī)定的競爭中立政策安排2是否被正確施行。

最近一份聯(lián)邦受理的投訴由Cyclopharm公司提起，其認(rèn)為澳大利亞核科技組織（ANSTO）的全資子公司PATNET公司未按競爭中立要求行事。投訴人及其子公司生產(chǎn)正電子成像術(shù)（PET）放射藥劑，用于探測和確定癌癥、腦神經(jīng)障礙和心臟病的位置、程度和發(fā)展階段。PATNET公司使用兩處粒子回旋加速設(shè)施生產(chǎn)一種更為常用的放射藥劑FDG。投訴人訴稱，ANSTO一是在產(chǎn)品價(jià)格上未完全體現(xiàn)其成本，二是未能產(chǎn)生可接受的商業(yè)回報(bào)率，三是PETNET是因?yàn)閮r(jià)格補(bǔ)貼才能夠保證在新南威爾士公立醫(yī)院的藥品招標(biāo)成功。此外，由于ANSTO的壟斷地位，也阻礙其他粒子加速設(shè)施的私人經(jīng)營者投資其他機(jī)構(gòu)。最后，還質(zhì)疑ANSTO在招標(biāo)合作伙伴時(shí)程序透明度問題。

（二）當(dāng)事人

投訴的提起方可以是個(gè)人、組織，甚至政府機(jī)構(gòu)，生產(chǎn)力委員會法案中允許政府機(jī)構(gòu)在認(rèn)為其因一項(xiàng)政策，在與私人競爭者的競爭中處于劣勢，亦可提起投訴。因此，從制度設(shè)計(jì)架構(gòu)上來說，競爭中立政策并不一定是用來規(guī)制政府機(jī)構(gòu)、政府企業(yè)，他們也可以利用此政策來保護(hù)其自身。

被投訴人即競爭中立政策適用的主體。根據(jù)前文所述，應(yīng)當(dāng)是廣義的國有企業(yè)。當(dāng)競爭者認(rèn)為其違反競爭中立，享有不公平的競爭優(yōu)勢被投訴時(shí)，就應(yīng)當(dāng)應(yīng)訴。根據(jù)生產(chǎn)力委員會法案，ANSTO是投訴辦公室依據(jù)法案第21條可管轄的政府企業(yè)。

（三）投訴程序

投訴前，同業(yè)者應(yīng)先與國有企業(yè)協(xié)商，協(xié)商不成才可提交投訴。受案后，AGCNCO依據(jù)競爭中立政策聲明進(jìn)行實(shí)質(zhì)要求審查：如果案件（1）由其他機(jī)構(gòu)處理不會更有優(yōu)勢；（2）與未定的競爭中立政策無關(guān)；（3）非惡意；（4）提出對資源分配有重要影響的實(shí)質(zhì)問題。則可以進(jìn)入下一步審查，反之將被駁回。

初步審查后，案件將進(jìn)入公開調(diào)查程序。AGCNCO將確定確定審查的要點(diǎn)，即被投訴人是否符合稅收、債務(wù)、規(guī)則中立和商業(yè)回報(bào)率四項(xiàng)具體要求。審查完成后，AGCNCO將對被申請人提出履行競爭中立義務(wù)的建議，并同時(shí)報(bào)告政府，政府應(yīng)相應(yīng)作出回應(yīng)。澳大利亞各州的投訴辦公室調(diào)查程序也采取類似模式。

二、審查的實(shí)體分析

（一）招標(biāo)行為透明度

投訴方認(rèn)為，ANSTO在進(jìn)行特許安排時(shí)并未經(jīng)過公開審查程序和透明度投標(biāo)程序。

ANSTO最先把PET放射藥劑引入澳大利亞，但后來退出市場。2006年，ANSTO在接觸幾家國際回旋加速器供應(yīng)巨頭后，選擇與西門子以特許安排方式合伙設(shè)立PETNET重新進(jìn)入新南威爾士市場。投訴人在投訴中質(zhì)疑了選擇過程缺乏透明度。ANSTO認(rèn)為，他們在決定過程中考慮到西門子是唯一持有生產(chǎn)FDG可信技術(shù)，且方便ANSTO進(jìn)入國際PET網(wǎng)絡(luò)，并能獲得相應(yīng)許可的公司，另外交易條件也最優(yōu)越。但投訴人仍認(rèn)為，價(jià)值數(shù)百萬的交易不應(yīng)不經(jīng)過公開復(fù)核或投標(biāo)程序。

競爭中立政策并未直接著眼政府主體商業(yè)決策過程的透明度問題，但有政府企業(yè)采購或訂立商業(yè)合同時(shí)應(yīng)遵守的透明度條件：所有招標(biāo)者在招標(biāo)過程中若有公共部門投標(biāo)者投標(biāo)，則應(yīng)要求其投標(biāo)是符合競爭中立原則的。同時(shí)，還要求對投標(biāo)進(jìn)行市場檢驗(yàn)，力求保證政府企業(yè)投標(biāo)時(shí)的報(bào)價(jià)反映出與競爭中立政策要求相符合的商業(yè)回報(bào)率。因此，只要政府企業(yè)不依賴因政府所有性質(zhì)而獲得競爭優(yōu)勢，那么決定與誰交易并不構(gòu)成對競爭中立的違反。

（二）具體涉及的競爭中立標(biāo)準(zhǔn)

（1）定價(jià)是否反映全部成本

1996競爭中立聲明中敘述：機(jī)構(gòu)應(yīng)保證價(jià)格反映從事該商業(yè)活動的全部可歸屬成本3。投訴方稱PETNET的產(chǎn)品定價(jià)未完全反映成本，因?yàn)槟承┏杀疽驗(yàn)锳NSTO的政府屬性而不需支出。ANSTO辯稱，PETNET所有的核心成本，如銷售，營銷，物流支出都由商業(yè)收入支付，向PETNET提供包括提供水電、房屋租賃等支持也通過一項(xiàng)商業(yè)化安排集中收費(fèi)。ANSTO每年都會復(fù)審此項(xiàng)安排，并保證18%的利潤率。此外，已有相當(dāng)部分的PETNET支持服務(wù)由外界承包商承包，而導(dǎo)致選市場價(jià)支付相應(yīng)成本。所以，由于ANSTO市場化地收取相應(yīng)費(fèi)用，PETNET的成本支出符合競爭中立的要求。

另一個(gè)相關(guān)爭議點(diǎn)在于單獨(dú)產(chǎn)品定價(jià)高問題，PETNET能取得新南威爾士公立醫(yī)院的市場份額是基于其較低定價(jià)。ANSTO認(rèn)為根據(jù)新南威爾士政府的項(xiàng)目意向書，三位投標(biāo)人的價(jià)格相當(dāng)，PETNET是基于其供應(yīng)的可靠性而非低價(jià)而被選中。若PETNET要進(jìn)行掠奪性定價(jià)，那么其定價(jià)應(yīng)當(dāng)更低，此外，ANSTO也無意將其研究基金轉(zhuǎn)移來填補(bǔ)PETNET的虧損。

符合競爭中立政策的確需要定價(jià)反應(yīng)完全成本，但單個(gè)爭議產(chǎn)品的定價(jià)高低并不能證明總體違反政策要求。即便是私營企業(yè)也可能采取多樣的定價(jià)策略來達(dá)到長遠(yuǎn)目標(biāo)，因此低定價(jià)本身不構(gòu)成對競爭中立的違反。

（2）債務(wù)中立問題

政府企業(yè)有可能因可以較低成本借貸而享有競爭優(yōu)勢。因此競爭中立政策要求當(dāng)通過澳大利亞政府預(yù)算借貸，或借貸時(shí)利率反映的是政府而非私人機(jī)構(gòu)還貸風(fēng)險(xiǎn)兩種情況時(shí)，債務(wù)中立應(yīng)適用。投訴方認(rèn)為PETNET借貸時(shí)并未依照商業(yè)銀行利率，ASNTO提供了PETNET向其貸的四筆款的明細(xì)和條款。但因?yàn)橘J款在已經(jīng)轉(zhuǎn)成了對PETNET的股權(quán)投資，因此，問題就不再是債務(wù)中立，而成為是否符合商業(yè)回報(bào)率的要求。

（3）商業(yè)回報(bào)率問題

為符合商業(yè)回報(bào)率的競爭中立要求，政府企業(yè)應(yīng)設(shè)置一定的投資回報(bào)目標(biāo)并證明商業(yè)活動可以達(dá)到目標(biāo)。投訴人認(rèn)為PETNET并未按預(yù)設(shè)的時(shí)間在十年的投資回收期內(nèi)達(dá)到可接受的商業(yè)回報(bào)率。但即便是在普通私營企業(yè)，短時(shí)間內(nèi)能商業(yè)回報(bào)率也不一定能夠完成，因此，本案中的關(guān)鍵問題在于回報(bào)率目標(biāo)達(dá)成的合理時(shí)間范圍的確定。

ANSTO原本預(yù)設(shè)的回報(bào)率，因投資額減少，市場情況和交易條件也發(fā)生改變，而調(diào)整到了13.8%左右，德勤出具的報(bào)告顯示，雖然PETNET的商業(yè)活動屬于高風(fēng)險(xiǎn)范疇，但其最近獲得的醫(yī)院訂單顯示了其擴(kuò)張市場份額和發(fā)展客戶關(guān)系的能力，此外，PETNET的生產(chǎn)工藝和生產(chǎn)過程也已成熟，對比其競爭者，生產(chǎn)和運(yùn)送能力也有明顯優(yōu)勢，這一目標(biāo)回報(bào)率是適當(dāng)?shù)摹４送猓鶕?jù)雙方提交的證據(jù)，AGCNCO認(rèn)為ANSTO的長期回報(bào)率可以達(dá)到18%至25%，符合該領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)的預(yù)期回報(bào)率，進(jìn)而符合競爭中立的要求。然而，在關(guān)于ANSTO向PETNET提供的1722.8萬美元的投資的內(nèi)部盈利率卻顯示10年內(nèi)內(nèi)部回報(bào)率只有5.3%左右，遠(yuǎn)低于加權(quán)平均資金成本，何況目標(biāo)回報(bào)率。

雖然短期內(nèi)無法達(dá)到回報(bào)率目標(biāo)并不能單獨(dú)作為違反競爭中立的證據(jù)4，因?yàn)槎唐趦?nèi)商業(yè)回報(bào)率會隨經(jīng)濟(jì)形勢和企業(yè)特定因素而變化較大，但長期也應(yīng)當(dāng)有一定的標(biāo)準(zhǔn)。競爭中立政策和指導(dǎo)對多久的期間才可視為合理的規(guī)定很有限，競爭中立聲明提出，所有參與到重大商業(yè)活動中的聯(lián)邦組織都獲取一定的商業(yè)回報(bào)，至少能足以合理化其對資產(chǎn)的長期保有，并用該商業(yè)回報(bào)支付預(yù)算的商業(yè)分紅。本案中，AGCNCO在分析雙方提交的材料后，對PETNET的商業(yè)回報(bào)率及期限作出了自己的預(yù)估，即15年內(nèi)商業(yè)回報(bào)率應(yīng)當(dāng)是9.2%左右，PETNET并未達(dá)到，且即便是在這個(gè)回報(bào)期以后，PETNET也沒有達(dá)到其本應(yīng)達(dá)到的高風(fēng)險(xiǎn)商業(yè)回報(bào)率。因此，可以認(rèn)為在此項(xiàng)下，PETNET構(gòu)成了對競爭中立政策的事前違反5。

（4）規(guī)則中立

ANSTO認(rèn)為他們比其競爭者反倒面對更多規(guī)則的限制，本案中，私營企業(yè)和公營企業(yè)要遵守不同的法規(guī)，因此，PETNET反倒面對更多的各種費(fèi)用，例如，更高昂的許可費(fèi)、注冊登記費(fèi)等。競爭中立政策要求公營企業(yè)和其私營部門競爭者遵守同樣的法規(guī)，并因此承擔(dān)同樣的成本。AGCNCO認(rèn)為，要確定PETNET與其私營部門競爭者相比是否承受了此方面的成本劣勢，就要確定如果PETNET處在私營企業(yè)位置，是否仍需要遵守更嚴(yán)格的法規(guī)。經(jīng)過對相應(yīng)法規(guī)適用條件的研究，若PETNET為私營企業(yè)，如其向政府部門通過合同提供服務(wù)，就需要遵守更嚴(yán)格的全國性法規(guī)，如其只是向州立醫(yī)院或醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，則只需遵守州法規(guī)。而PETNET是為州立醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，反而需要比其競爭者支付更高的專利許可費(fèi)，可認(rèn)為其因其公營屬性承擔(dān)了競爭劣勢，并應(yīng)做出相應(yīng)的成本調(diào)整。

然而競爭中立聲明并未提及規(guī)則調(diào)整應(yīng)如何做出，只提示應(yīng)以具體案情為準(zhǔn)。因此AGCNCO建議，此劣勢可以通過在商業(yè)回報(bào)率的計(jì)算中增加經(jīng)營成本基點(diǎn)來中和。但是此成本調(diào)整并不會實(shí)質(zhì)性影響PETNET達(dá)到商業(yè)回報(bào)率的能力。

三、公平競爭審查制度的現(xiàn)狀與啟示

我國《反壟斷法》所規(guī)制的行政壟斷行為相對局限，無法規(guī)制作為很多行政壟斷源泉的抽象行政行為，且大多為事后補(bǔ)救。因此，事先預(yù)防性質(zhì)對抽象行政行為的競爭性評估的空白需要填補(bǔ)。從主體來看，我國公平競爭審查制度所規(guī)制的主體是政策制定機(jī)關(guān)制定的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施、行政法規(guī)和國務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規(guī)。從實(shí)現(xiàn)途徑來看，我國現(xiàn)階段的公平競爭審查制度主要依托于自我審查，即政策制定機(jī)關(guān)對擬出臺的法規(guī)、政策進(jìn)行審查。其次，競爭主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)、評估。最后，通過外部監(jiān)督，公眾可以通過重大決策事項(xiàng)公示和聽證制度監(jiān)督政府決策，市場可以通過舉報(bào)制度進(jìn)行事后監(jiān)督，而競爭主管機(jī)構(gòu)對于涉嫌違反《反壟斷法》的，要依法查實(shí)并向有關(guān)上級機(jī)關(guān)提出處理意見6。

通過上述三個(gè)層面，在事前、事后兩個(gè)階段對政府的反競爭性抽象行政行為進(jìn)行制約。審查的具體標(biāo)準(zhǔn)則體現(xiàn)在“四個(gè)方面”的18項(xiàng)要求中，相比澳大利亞的評判標(biāo)準(zhǔn)更為具體。我國的公平競爭審查制度還剛剛起步，具體實(shí)施過程中還可能存在很多問題。比如，政策制定機(jī)構(gòu)并無競爭法相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，也缺少競爭法相關(guān)人才，如何做到不流于程序表面的審查？是否需要設(shè)立專門部門進(jìn)行審查？公眾、市場監(jiān)督所依托的舉報(bào)制度如何運(yùn)作？等等問題都需要思考并在逐步明確。

澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)在于建立了獨(dú)立的審查、投訴受理主體，易于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、客觀、權(quán)威，更也方便與其他機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和高效的運(yùn)作、處理。在政策、法規(guī)的審查之外，更包括了投訴機(jī)制作為保障。因此，我國應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立的審查機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)處理公平競爭審查事宜。這樣不僅人員更專業(yè)，標(biāo)準(zhǔn)更統(tǒng)一，也能提高審查效率，更有利于從單個(gè)法規(guī)出臺，到所有法規(guī)的整體運(yùn)行情況，系統(tǒng)化地進(jìn)行個(gè)體監(jiān)控和整體評價(jià)。

綜上所述，我國的反壟斷司法、執(zhí)法總體來多相對分散、多元，公平競爭審查制度作為我國反壟斷制度的一個(gè)方面，現(xiàn)階段必然依托原有執(zhí)法、司法體系，要建立更高效的公平競爭審查體系，也必然需要反壟斷執(zhí)法體系的改造，以幫助我國競爭政策更好落實(shí)，營造公平的市場競爭環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

注釋：

1 應(yīng)廣品. 中國需要什么樣的競爭中立（上）[J]. 中國價(jià)格監(jiān)督與反壟斷. 2015年第2期. 第21頁

2 The Productivity Commission Act 1998， s.6（1（c））， s.21（5）， p.14

3 Australian Government， Competitive Neutrality Policy Statement， 1996， p16

4 CCNCO， Rate of Return Issues， CCNCO Research Paper， 1998， p23

5 AGCNCO， PETNET Australia， Investigation No.15， 2014， p15

6 國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見，第五條

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[6]CCNCO， Rate of Return Issues， 1998

[7]AGCNCO， PETNET Australia， Investigation No.15， 2014

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