跨年度預(yù)算平衡機(jī)制在我國實(shí)際下的研究

江向洋

【摘 要】隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，原《預(yù)算法》中收支平衡的核心理念帶來了越來越多的問題。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化和財(cái)政宏觀調(diào)控的需要，我國急需建立一套完整的現(xiàn)代財(cái)政制度?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制是現(xiàn)代財(cái)政制度建立的基礎(chǔ)，且該機(jī)制的建立可以使年度預(yù)算的約束力有所增強(qiáng)。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金相當(dāng)于財(cái)政預(yù)算的“蓄水池”，在該機(jī)制的運(yùn)行中起到了至關(guān)重要的作用。

【關(guān)鍵詞】跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；中期滾動(dòng)預(yù)算；新《預(yù)算法》

一、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的意義

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是對(duì)現(xiàn)行的單一年度預(yù)算平衡機(jī)制的一種改進(jìn)，是指在財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，建立健全跨年度的、合理的平衡機(jī)制，實(shí)施依法征稅，硬化支出預(yù)算約束，更好地發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控作用。

很多預(yù)算項(xiàng)目需要多年才能完成，而現(xiàn)在編制的都是年度預(yù)算。若按年度預(yù)算，效果可能不經(jīng)濟(jì)。因此，只有建立健全跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，才能更好發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控作用。

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，可以通過中期滾動(dòng)預(yù)算進(jìn)行操作。中期滾動(dòng)預(yù)算是在中期的時(shí)間跨度內(nèi)準(zhǔn)備年度預(yù)算的制度安排?！爸衅凇笔蔷o接下個(gè)財(cái)政年度的2-4年。“滾動(dòng)”是指中期預(yù)算程序和年度預(yù)算程序基本一致，每年都要重復(fù)進(jìn)行?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制的建立，是財(cái)政預(yù)算管理的一項(xiàng)改進(jìn)、完善，具有重要意義。

二、現(xiàn)有預(yù)算平衡機(jī)制及弊端

按照《預(yù)算法》的規(guī)定，年度內(nèi)預(yù)算收支平衡是一項(xiàng)基本原則?！傲咳霝槌?，收支平衡，不打赤字預(yù)算”等是預(yù)算編制的基本要求。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算平衡機(jī)制為代表的一系列舊的要求、規(guī)定不再能適應(yīng)發(fā)展的需要，亟需新的法規(guī)制度取代，如果不做改變，甚至?xí)璧K經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。當(dāng)前預(yù)算平衡機(jī)制的主要弊端有：

1.人為影響財(cái)政收入進(jìn)度。當(dāng)經(jīng)濟(jì)狀況好時(shí)，稅收相應(yīng)增多，就會(huì)出現(xiàn)壓庫現(xiàn)象，即將稅收暫不上解國庫，或是有意識(shí)放松征管，以使得當(dāng)年預(yù)算收支平衡；當(dāng)經(jīng)濟(jì)狀況差時(shí)，稅務(wù)部門則會(huì)通過如勸說企業(yè)提前繳稅等手段以多征稅，或?qū)簬於愂丈辖鈬鴰靵韽?qiáng)行平衡預(yù)算收支。這種做法使得稅收收入情況難以真實(shí)反映經(jīng)濟(jì)形勢。繼而引發(fā)預(yù)算執(zhí)行的“順周期”問題，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和重大決策的出臺(tái)。

2.虛列或缺列預(yù)算支出。當(dāng)財(cái)政結(jié)余較多導(dǎo)致年底無法平衡預(yù)算收支時(shí)，為實(shí)現(xiàn)“收支平衡、略有結(jié)余”的預(yù)算目標(biāo)，有些相關(guān)部門會(huì)虛列支出項(xiàng)目，導(dǎo)致財(cái)政賬目上沉積資金過多；當(dāng)財(cái)政收入不夠達(dá)標(biāo)時(shí)，則減少當(dāng)年支出項(xiàng)目，甚至沖銷已安排的支出以實(shí)現(xiàn)收支平衡，從而導(dǎo)致次年支出壓力增大。虛列或缺列預(yù)算支出這類本末倒置的做法違背了會(huì)計(jì)真實(shí)性原則，使得預(yù)算嚴(yán)肅性被嚴(yán)重削弱，為財(cái)政預(yù)算年終決算提供了虛假錯(cuò)誤的信息，對(duì)決策部門做出重大決策造成不利影響，長此以往將極大威脅到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的構(gòu)建：以預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度的完善為核心

（一）跨年度超預(yù)算赤字彌補(bǔ)機(jī)制的構(gòu)建

不再以收定支，年度預(yù)算依據(jù)支出預(yù)算確定，而支出預(yù)算由支出政策確定。在預(yù)算收大于支時(shí)，將多余收入結(jié)轉(zhuǎn)下年支出，而不再是全部當(dāng)年支出；在預(yù)算收不抵支時(shí)，經(jīng)過對(duì)當(dāng)前和未來形勢的科學(xué)分析及預(yù)測后，在以后的預(yù)算年度里彌補(bǔ)預(yù)算赤字，而不再強(qiáng)求削減當(dāng)年支出以平衡預(yù)算。

（二）中長期重大事項(xiàng)科學(xué)論證機(jī)制的構(gòu)建

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制在微觀上要做到靈活、放開，在宏觀上要堅(jiān)持嚴(yán)謹(jǐn)、控制。要打破以往觀念藩籬的束縛，允許個(gè)別年度出現(xiàn)預(yù)算赤字，但要堅(jiān)持中長期預(yù)算平衡可控的原則。因此，必須要能夠?qū)χ虚L期的重大事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)論證以期得到更科學(xué)的宏觀預(yù)測數(shù)據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)宏觀控制。重大項(xiàng)目的實(shí)施要有長遠(yuǎn)考慮，毋庸置疑，相關(guān)論證機(jī)制的構(gòu)建勢在必行。

（三）我國預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金存在的問題及其改進(jìn)

第十屆全國人代會(huì)第五次會(huì)議決議通過了中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設(shè)定。在這之后，部分地方政府相繼設(shè)立了對(duì)應(yīng)的省市級(jí)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在來源和用途上的“一般性”特點(diǎn)決定了其在本質(zhì)上是屬于公共預(yù)算，因此其應(yīng)該受到預(yù)算法等相關(guān)法律的規(guī)制。對(duì)此，還需要從以下方面改進(jìn)。

1.明確法律性質(zhì)和主要用途。我國當(dāng)初并未針對(duì)該基金的設(shè)立出臺(tái)明確的法律規(guī)定，其法律性質(zhì)和主要用途自然得不到規(guī)范。按照設(shè)定，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在理論上具有財(cái)政儲(chǔ)備性質(zhì)，其主要是在預(yù)算執(zhí)行好的年度里從超收部分中調(diào)集資金，以解決近年不斷出現(xiàn)的財(cái)政超收問題。但預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在實(shí)際操作中發(fā)揮著預(yù)算調(diào)節(jié)的作用，即用于彌補(bǔ)公共預(yù)算編制中的收支缺口。但其實(shí)我們己有的預(yù)備費(fèi)與其機(jī)制類似，且二者并未得到明確區(qū)分。因此，我們須明確預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的法律性質(zhì)。

2.規(guī)定籌集標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模。當(dāng)前我國預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的主要來源是超收收入和支出盈余，而在籌集標(biāo)準(zhǔn)上缺乏明確規(guī)定。同時(shí)，按文件規(guī)定預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模一般不超過本級(jí)一般公共預(yù)算支出總額的5%。但這樣的規(guī)定不盡合理，對(duì)有些地方來說，并不能遏制年底突擊亂花錢的現(xiàn)象，而規(guī)模過大又會(huì)影響預(yù)算的正常編制、抵消預(yù)算的應(yīng)有功能。此外，該基金規(guī)模還會(huì)被一些地方政府通過隱瞞收入等違規(guī)行為所控制。所以有必要對(duì)基金規(guī)模做出合理明確的規(guī)定。我相信預(yù)算管理制度改進(jìn)工作的不斷深入會(huì)使財(cái)政過度超收、執(zhí)行結(jié)果過度“偏離”預(yù)算等問題在未來不斷得到解決最終達(dá)成理想狀態(tài)。

3.規(guī)范預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的使用程序。新《預(yù)算法》只對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的使用程序作了原則性規(guī)定，而沒有涉及到具體操作層面。比方說，新《預(yù)算法》中規(guī)定，在預(yù)算執(zhí)行中若出現(xiàn)“需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”的情況，則應(yīng)在預(yù)算上對(duì)此進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。這樣只是籠統(tǒng)的一句話帶過，而在實(shí)際操作中的很多細(xì)節(jié)諸如關(guān)于動(dòng)用該基金所依據(jù)的具體法律情形和條件、審查的具體標(biāo)準(zhǔn)、相應(yīng)審批程序以及基金使用的監(jiān)管，等等這些都沒有做出明確規(guī)定。要實(shí)現(xiàn)真正科學(xué)的預(yù)算管理就必須要能在事先針對(duì)上述等問題一一作出細(xì)致妥當(dāng)?shù)囊?guī)定，并通過法律手段加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的支出項(xiàng)目使用和監(jiān)督管理檢查，只有這樣，推動(dòng)預(yù)算從“政府管理的工具”向“管理政府的工具”的轉(zhuǎn)變才有希望。

4.強(qiáng)化預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的監(jiān)督程序。新《預(yù)算法》第79條第10項(xiàng)對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的預(yù)算監(jiān)督作了規(guī)定：即在決算時(shí)對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模和使用情況進(jìn)行審查。但其實(shí)，還要做到預(yù)算公開，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)人大或其常委會(huì)預(yù)算審批的監(jiān)督，建立健全預(yù)算績效管理制度。

四、小結(jié)

我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，財(cái)政管理體制改革尚不成功，還需在制度設(shè)計(jì)層面上繼續(xù)努力，盡可能做到全面、完善。例如，我們一般說的跨年度的每一周期為三年，但是在新《預(yù)算法》中并未明文規(guī)定。而且正常來說，地方政府行政首長的任期一般為五年，那么如果以三年來計(jì)一周期的話，其正常任期是不能滿足兩個(gè)跨年度的周期的，這將給繼任者以及當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展帶來更多的問題。此外，新《預(yù)算法》中沒有明確規(guī)定地方政府如何開展中期預(yù)算管理，而推動(dòng)地方政府實(shí)施中期預(yù)算管理是建立健全跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的最終目的?？梢?，我國要真正建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制，依然任重道遠(yuǎn)。

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