弱勢群體創業就業政策性金融支持：一個文獻綜述

【摘要】以擔保基金為橋梁，政策性金融運用小額擔保貸款模式搭建商業銀行和弱勢群體的融資平臺，對被勞動力市場邊緣化的弱勢群體的創業、就業活動提供金融支持，本文對該政策的制度、運行模式、風險及其績效等進行回顧與綜述。

【關鍵詞】弱勢群體 創業就業 政策性金融支持 小額擔保貸款政策

一、弱勢群體創業就業政策性金融支持的理論基礎

（一）弱勢群體在勞動力市場被邊緣化，主要從事自我就業性的經濟活動

從勞動經濟學角度看，普通就業者是參與勞動市場競爭的主體。而那些因年齡、性別、種族、民族、地區、國家、身份、身體健康和文化因素而處于社會劣勢地位的社會成員及其就業問題則被邊緣化（P.Brown &R.Scase，1994）；激勵這些群體從事創業或自我就業的經濟活動是政府緩解貧困和社會不平等問題的重要舉措。

（二）弱勢群體在自我就業或創業過程中面臨金融排斥的境地

由于弱勢群體的借貸具有數額小、風險大、無法提供擔保、貸款使用監測困難、收貸難、管理和交易費用高等問題（Von Pischke，1991），相對于一般企業，初創企業面臨更多的資金約束 （Lel and Gregory，2002），窮人和弱勢群體的自我就業、創業引致的貸款需求難以獲取主流金融市場的金融服務，這將導致創業者無法創立企業，或者不能按照最優的融資結構來開創和運營企業 （Evans and Jovanovic，1997）。

（三）普惠金融理念下，多路徑探索提高弱勢群體的信貸可獲得性

2005年聯合國提出“普惠金融”理念并積極倡導致力于為沒有充分享受金融服務的人們提供全方位的金融服務體系建設（吳紅軍等，2015），這意味著過去被排斥的微型金融客戶群（Microfiance clientele），在此后金融市場的層次和產品設計中將受到不斷地重視，使他們同樣能夠享受普惠金融體系提供的金融服務。

從我國的情況來看，一方面，公益性小額貸款可以改變窮人在金融市場中的不利地位，增大窮人獲得金融服務的機會，填補商業銀行等金融機構信貸盲區，讓更多的弱勢群體享受到金融服務，將有助于增加窮人的生產性資產、提高生產率和實現可持續生計，在一定程度上改善了弱勢群體和小微企業融資難的困境（孫若梅，2006；魯雪巖，2010；喬海濱，2010，范應勝，2010），但財務可持續性遭遇挑戰。另一方面，商業性“小額信貸的覆蓋深度并不理想，為‘三農服務的目標并沒有深入到貧困農戶以及微小企業”（程恩江，Ahmed A D，2008）；小額貸款公司貸款發放中的目標偏移問題比較普遍，突出表現為貸款額度趨大化（杜曉山，2010）；在實證方面，何建偉（2012）利用西部小額貸款公司調研數據，驗證了小額信貸商業化中的目標偏移問題以及小額信貸機構目標定位的影響。

擔保基金可以幫助小企業更容易地利用銀行融資。它們可以為不愿承擔風險的貸款人和小型客戶之間架起一座橋梁（國際勞工局，2002）。我國政府以擔保基金為橋梁，從解決弱勢群體難以提供擔保和抵押的問題為突破口，運用小額擔保貸款的政策性金融模式搭建商業銀行和弱勢群體的融資平臺，試圖化解公益性小額信貸財務可持續性以及商業性小額信貸目標偏移的難題。

二、弱勢群體創業就業政策性金融支持的實踐

政府支持創業、就業的金融政策即小額擔保貸款政策（以下簡稱為“小額擔保貸款”）起步于1999年，小額擔保貸款在實踐中不斷發展，貸款政策也在不斷完善。本文從政府政策性金融供給以及弱勢群體金融需求的角度分別探討小額擔保貸款的實踐進展。

（一）小額擔保貸款政策供給研究

1.制度設計層面小額擔保貸款兼具政策性和商業性特征。由于小額擔保貸款制度設計層面兼具政策性和商業性特征（李征等，2008），小額擔保貸款政策性與商業銀行盈利性存在矛盾、擔保機構積極性不高、下崗失業人員自身原因制約小額擔保貸款成功率（范冉冉、陳愛華，2008）；在運行中遭遇各利益主體目標與激勵不均衡沖突（陶正方等，2005），小額擔保貸款面臨運行壁壘（侯強，2008）。

2.小額擔保貸款運行模式存在地區差異。由于國家層面小額擔保貸款政策是一個總體的設計，在實行上各地結合了當地的特點產生了多種不同的運行模式。具有代表性的有江西模式、重慶模式、天津模式（余宏等，2009）、濮陽模式（潘忠等，2010）等，有的注重行政強制性；有的由銀行直接受理，取消擔保機構的擔保環節；有的將擔保貸款和創業培訓相結合，上述每種模式在運行中各有利弊（具體見表1）。

3.小額擔保貸款的供給面臨多重風險。第一，面臨較高的創業經營風險。小額擔保貸款政策瞄準的對象是弱勢就業群體，這類人群往往存在生產技能不高，創業能力欠缺，再就業的途徑較窄等問題（李征，2008）。從而部分貸款主體創業成功的概率不高，形成經營風險，從而影響信貸資金安全（曹丕銘等，2012）。由于小額擔保貸款有期限限制，在兩至三年的時間就要全額歸還貸款，這對于剛剛創業的人來說無疑是一種較大的挑戰（李征，2008）。第二，現有貼息制度安排不利于貸款人主動還貸。小額擔保貸款扶助的創業項目一般科技含量較低，一般傾向于從事商業、餐飲和修理等微利項目。同時制度設計國家對微利項目實行全額貼息，于是有些地方由財政資金按季墊付利息，貸款人完全不需要付息。部分貸款對象還將小額擔保貸款理解為扶貧款，甚至認為是救濟金，忽視貸款本質，形成信用風險（曹丕銘等，2012）。這將不利于貸款者積極主動歸還全部貸款，甚至少數貸款人信用意識淡薄，惡意欠貸逃貸（江濤，2009）。第三，小額擔保貸款運行過程中面臨操作風險。小額擔保貸款運行過程中的操作風險主要集中在創業項目審核、貸后管理及風險代償方面。有研究發現，政策在運行過程中存在目標偏移的問題，貸款項目趨向復雜，部分微利項目的審核確認比較困難，不符合政策要求的貸款項目增加（王海兵、馬文偉，2006）；面對大量的小額擔保貸款客戶，小額擔保貸款經辦銀行和擔保機構由于數量較少，貸后管理工作顯得力不從心；而社區、街道等部門由于沒有明確的貸后管理工作職責，因此對已發貸款的跟蹤調查也不到位，甚至還會產生道德風險（余宏等，2009）；部分地方政府在推動小額擔保貸款方面的積極性有待提高，尤其是一些財政困難的市縣，擔保基金到位都勉為其難，到了貸款風險真的發生，更不允許金融機構拿出擔保基金代償（李征，2008）。

（二）小額擔保貸款的需求者偏好研究

1.擔保基金有限，難以滿足小額擔保貸款的需求。擔保基金籌款渠道較為單一，有些地方政府財政擔保基金投入嚴重不足②（劉逸云等，2012），有限的擔保基金，難以滿足申請人旺盛的需求（池會樓、王建平、魏潤華，2009），因為即使金融機構有發放貸款的意愿，但是擔保基金放大倍數不能太高（胡鳳銀，2012），特別是一些國家級貧困縣（鄭光明、杜開貴，2014）情況尤為嚴重。

2.貸款手續繁瑣、反擔保門檻較高妨礙客戶的金融消費體驗。貸款手續繁瑣，辦理時間長，反擔保門檻高是客戶在貸款過程中的普遍感受。首先，政策性貸款的初審涉及部門多，手續繁瑣，貸款人需要投入大量的時間和精力④，能夠借到款還存有很大不確定性（徐彥坤，2010；鄭光明、杜開貴，2014）。其次，擔保機構為了防范風險，要求貸款申請人提供反擔保，但對貸款者而言門檻過高。一般而言下崗失業人員家庭資產缺乏，除唯一住房外，幾乎沒有資產可作抵押（歐連明，2004）；若以房產作抵押，必須花費上千元的房產評估費，這無疑提高了貸款人的借款成本（廖繼勝等，2009）。在實踐中反擔保的常用形式是擔保人擔保，但是申請人的親戚朋友也大多經濟條件一般，同時還害怕承擔連帶責任，愿意出面擔保貸款的少之又少（歐連明，2004）；有些地方要求必須由1～2名同級財政部門發放工資的公務員作為反擔保人，不少貸款申請人因沒有找到符合條件的反擔保人，不得不放棄申請（張存福，2012）。

三、弱勢群體創業就業政策性金融支持的績效研究

從小額擔保貸款政策的運行過程來看，涉及到財政資金的支出、小額擔保貸款運行以及最終就業效果的評價三個方面。目前的研究主要集中在就業財政資金的支出與最終就業效果的評價上。王延中（2003）根據對北京、上海和蘇州三個試點城市及其他10余個城市實施積極勞動政策的調查及國際比較，初步評估了中國實施積極勞動政策尤其是針對國有企業下崗職工的創業扶持政策的成效得失。賴德勝等（2011）在估算我國政府1998～2008年這11年間在消極就業政策和積極就業政策方面的支出規模的基礎上對1998～2008年就業政策的實施的再就業效果進行評價。趙曼等（2007、2010）在總結分析我國就業支出特點的基礎上，構建了我國就業支出績效評價的指標體系；構建了符合我國國情的就業培訓項目績效評估方法，并對我國部分地區的就業培訓項目績效進行評估。

對于專門針對小額擔保貸款運行績效的相關績效研究相對較少。李銳（2010）以小額擔保貸款項目為例對積極就業政策績效進行了評估。孫同全等（2010）對創業帶動就業資金支持政策展開研究，隨后針對小額擔保貸款績效監測與評價體系，從小額擔保貸款績效評價的邏輯方法和框架，結合中國小額擔保貸款的具體實踐，構建評價小額擔保貸款社會績效評估的指標體系，并以歷史數據分析小額擔保貸款的政策績效展開了較為深入的研究（孫同全等，2012）。

四、研究述評

在我國轉變經濟發展方式，推進產業升級，就業結構性矛盾更加突出的背景下，小額擔保貸款是一種通過政策性資金（擔保基金）啟動商業性信貸資金，將市場和政府的力量結合起來，是解決創業者，特別是各類下崗、失業人員由于無法提供銀行所需抵押擔保而面臨的貸款難問題的重要嘗試。擔保基金的出現為不愿承擔風險的貸款人和小型客戶之間架起一座橋梁，可以幫助小企業更容易地利用銀行融資。

目前國內對小額擔保貸款的運作模式、面臨困境以及原因進行了有益的探索，但其研究和探索還很不充分，對諸如小額擔保貸款績效水平、績效變動路徑、績效來源以及影響地方政府績效的各類因素缺乏系統深入的研究。

從我國小額擔保貸款供給績效評價理論和實踐的發展歷程來看，小額擔保貸款績效評價研究在我國尚處于起步探索階段。其不足之處主要體現在以下幾個方面：一是績效評價制度不完善，尚未建立統一的評價理論框架與程序；二是缺乏有效的評價指標的設計及績效評價模型；三是評價標準不統一，評價標準值如何設定及相關的數據庫尚未建立。

未來研究的方向不僅要加強實證分析方法的運用，通過構建一些定量評價指標來衡量小額擔保貸款政策績效水平；而且對小額擔保貸款政策績效評價的研究應與績效管理過程的研究相結合。

參考文獻

[1]范冉冉，陳愛華.當前中國小額擔保貸款問題分析[J].時代金融，2008（11）.

[2]范應勝.完善小額貸款公司支持地方經濟發展的對策與建議——保山市小額貸款公司支持地方經濟發展調查[J].時代金融，2010（10）：132-133.

[3]國際勞工局.小型/微型企業擔保基金操作指南[M].北京：經濟科學出版社，2002.

[4]何劍偉.小額信貸商業化中的目標偏移——一個理論模型及西部小額貸款公司的經驗研究[J].當代經濟科學，2012年7月第34卷第4期.

作者簡介：張群（1977-），女，漢族，江西新余人，中華女子學院副教授，管理學博士，研究方向：農村金融，小微金融。