我國地方政府債務增長的體制問題研究

【摘要】近年來，我國地方政府債務增長較快，在金融危機后表現得更為明顯，盡管地方政府債務在提高民生水平、增強公共服務能力、完善基礎設施建設等方面取得了顯著成效；但隨之而來的問題也日顯突出，債務規模膨脹，增長速度過快，有些地方政府債務水平已經超出地方財政的承受力，債務風險較高，影響地方財政健康運行。因此，當前各地方政府應積極應對地方政府性債務規模不斷擴大的局面，探究地方政府性債務增長的原因，進一步加強和改善地方政府性債務管理。

【關鍵詞】地方政府性債務 債務管理 體制

2008年后，我國地方政府債務快速增長，呈現“井噴”狀態，其主要原因是08年美國次貸危機引發全球經濟危機，世界各國為了減緩經濟危機影響，都采取主動的積極財政政策，我國政府更是提出了4萬億的財政刺激投資計劃，其中中央承擔11800億，其他資金主要來自于地方政府，為了落實中央政策，地方政府通過融資平臺發債、銀行貸款等方式籌集資金，導致了地方政府債務規模的快速膨脹。

一、我國地方政府債務與經濟發展

（一）地方政府債務對區域經濟發展的正面效應

我國地方政府債務資金從投向上來看主要投入到軌道交通、道路橋梁等市政設施建設以及地方機場、公路、鐵路等基礎設施和公益性項目領域中，形成了大量優質資產，推動了各地民生改善和經濟發展，為本地的經濟增長在今后相當長時期內提供了驅動力，此外，地方政府債務的許多項目是用于建設，有利于國民收入水平的提高，財政收入也亦隨著國民收入的提高而提高，有利于經濟的長遠穩定發展。

（二）地方政府債務對區域經濟發展的負面效應

目前，地方政府債務存在“多借少還”、資金使用效率低下、獲得的經濟效益偏少以至于利息都難以償還等問題。特別是少數地方政府只重視眼前利益和短期收益，缺乏風險防范意識，將資金投入到未來缺乏發展前景的項目中去，造成了許多重復建設、投資效率低下、資金增值水平不高等現象。

（三）地方政府債務對區域經濟發展的總體評價

盡管地方政府債務的過度膨脹對經濟社會發展具有一定的負面影響，但其在現行經濟運行條件下為經濟社會發展帶來的積極影響更值得我們肯定。目前，我國地方政府債務增長已經成為社會關注的焦點之一，關注是件好事，說明社會風險意識加強，但也存在誤區，以債務規模來衡量債務風險，其實政府債務的風險并不是來源于債務本身，而是來源于債務資金的使用情況，我們所說的解決地方政府債務問題并不是消滅地方政府債務，而是找出債務快速增長的原因，強化地方政府債務管理，使其良性發展，為經濟更有效的服務。

二、我國地方政府債務增長現狀

地方政府債務包括地方一般債務和地方專項債務。隨著2015年元旦新預算法的正式生效，政府債務均實行余額或限額管理。從政府性債務規模來看，根據財政部預算司公布的《2015年和2016年地方政府一般債務余額情況表》和《2015年和2016年地方政府專項債務余額情況表》：2014年末地方政府一般債務余額94272.40億元，專項債務余額59801.90億元，共計154074.3億元；2015年末地方政府一般債務余額限額99272.40億元，專項債務余額限額60801.90億元，較2014年分別新增5000億元和1000億元，2015年地方債務限額共計160074.3億元；2015年地方政府一般債務發行額28606.90億元，還本額23606.90億元，凈融資額5000億元，專項債務發行額9743.70億元，還本額8743.70億元，凈融資額1000億元；2016年末地方政府一般債務余額限額107072.40億元，專項債務余額限額64801.90億元，較2015年分別新增7800億元和4000億元，2016年地方債務限額共計171874.3億元。

三、我國地方政府債務增長的體制性原因

（一）財政體制原因

1.政府間財權和事權劃分不合理。我國1994年開始實行的分稅制改革在理順中央與地方的財政分配關系、保證中央和地方財政收入穩定增長、增強中央財政調控能力等方面，取得了顯著成效。但是，我國財權和事權沒有劃分清楚。首先，從財權上來看，現行地方稅由營業稅、房產稅、印花稅等16個稅種組成，但真正屬于地方稅的只有房產稅、契稅和營業稅，一部分原來屬于地方收入的稅收，比如農業稅已經被取消，其他各地方稅均為稅源分散、征管難度大、收入不夠穩定、征收成本較高的小稅種，因此很難保證地方政府財政支出的需要。其次，從事權上來看，由于各級政府在事權劃分方面界定不清，尤其是省、市、縣各級政府事權的側重點是什么，沒有理論上的界定，導致各級政府職能范圍界限不夠明確，且事權長期層層下移，造成中央與地方事權錯位以及地方各級政府之間事權的相互錯位，比如中央政府過多的承擔了本應由地方政府承擔的基礎設施建設和經濟發展方面的責任，而又將本應中央政府承擔的債務又推給了地方政府。

2.轉移支付制度存在缺陷。為了解決地方政府財政收支困難，確保地方政府有適度的財力來提供公共產品和服務，中央政府提出了對地方政府的轉移支付制度。但在實際運作過程中，轉移支付制度存在著一定的缺陷，致使地方政府資金缺口加劇。轉移支付制度不健全首先體現在法律制度欠缺方面。目前，我國并沒有建立專門的規范政府間轉移支付制度法律條文，只有轉移支付的一些規章制度，這就使政府間轉移支付制度實施沒有更好的法律約束。其次，省級以下政府轉移支付制度不完善。由于目前的轉移支付制度是由中央對省級政府進行轉移支付，而省級以下政府則是由省級政府進行劃撥，因此，由于轉移支付資金分配和管理的不規范，中央政府在通過省級政府進行轉移支付時，就可能會出現省級政府對省級以下地方政府資金的截留與占用問題，致使資金不能按時、全額的撥付到資金所需政府，從而削弱了調節功能。

（二）投融資體制原因

1.投資體制原因。改革開放以來，伴隨著經濟的加速發展，地方政府也越來越開始追求自身的經濟利益。地方政府受強烈的利益驅使，為了獲得可觀的收益，利用其職能將資金注入到高收益的盈利項目中去，進入了本不應涉足的領域，使政府投資范圍過寬，既涵蓋了公共產品與服務，又涵蓋了部分競爭性領域，其行為嚴重違反了市場運作規律，政府職能沒有得到有效的發揮。而在競爭性領域，國有經濟由于其天生的劣勢，又無法與民營、外資企業抗衡，致使一大批由政府投資興建的國有企業虧損倒閉，這不僅嚴重導致了政府債務負擔的增加，同時也對市場公平產生了極大影響。

2.融資體制原因。地方政府在現實條件下，由于缺乏合法的融資渠道，只能考慮其他“創新”方式或加大對國有金融體系的控制力度，導致了地方政府對間接融資型金融機構以及地方金融機構過高的依賴。當前形勢下，作為間接融資金融機構的國有商業銀行仍然是以行政為主導，地方政府行政干預的直接結果就是銀行資金在信貸運行過程中的漏損，以至于出現銀行資金財政化等問題。而在目前的財政體制下，由于地方政府不能破產清算，地方財政風險在地方政府出現償債困難時，必然會轉化為金融風險，成為經濟和金融穩定的一大隱患。

（三）行政管理體制原因

1.地方官員考核機制不健全。盡管隨著GDP多年的高速增長，唯GDP論的政績觀已經遭到諸多質疑，并在事實上處于矯正狀態，但是，能夠全面、真實考核地方官員的新機制還沒有搭建起來。地方GDP數據，仍然是官員提拔的主要考量。另一方面，大興土木、改天換地作為顯眼的外部表征，最能彰顯地方官員的政績，因此成為許多地方官員的習慣性施政訴求。而對于官員在日常工作中出現的責任事故沒有嚴格問責，有的官員在出現問題時甚至通過關系把事情大事化小、小事化了，沒有受到任何相應的制裁。有些政府官員甚至在毫無約束的情況下為自己謀取利益，即便決策失誤損害到國家利益或者社會利益，他們也能找所謂的“理由”來推脫，在官員問責機制不健全的情況下，決策失誤出現問題，官員逃避了責任追究，但卻給政府帶來了巨大的經濟損失。

2.行政管理費用增長過快。政府行政機關為行使其職能是需要耗費一定的財力來支撐其運作的，也就是政府機關會存在行政管理費用開支。改革開放以來，我國行政管理費用快速增長，其中，公款旅游、公款吃喝等公款消費是近幾年行政管理費用快速增長的不容忽視的因素，使我國行政管理費用占財政總支出的比重在2006年就上升到24%，高居世界第一。

（四）政府預算體制原因

1.預算編制缺乏完整性。中國的地方政府債務大致可以分為兩種情況：一種為列入預算，安排償債資金，不存在較大風險，如由中央政府代發債券就屬于此類債務；另一類是未列入預算編制，游離于預算之外的債務，如通過融資平臺進行的舉債，其形式較多，如通過融資平臺發債舉債、通過銀行貸款融資等，這些債務大多比較隱蔽，是規避現行預算法規定而產生的債務，這些地方政府所取得的收入2011年以前是不列入預算內的，且存在規模巨大、統計困難等問題，容易帶來風險隱患。

2.預算制度改革的滯后性。我國《預算法》規定，“各級政府預算的編制應當做到收支平衡、量入為出、不列赤字，除法律和國務院另有規定外，地方政府沒有發行地方政府債券的權利”。我國預算法明確規定地方政府不得舉債，但地方政府想要在缺乏資金的情況下來維持各項支出，只能依靠大規模舉債，這也是各級地方政府在法律限制下的普遍做法，這無疑加速了我國地方政府債務增長，在地方債問題的表達方面，現行《預算法》并沒有任何原則性的問題，只是由于其表述的過于籠統、過于原則、過于簡單，因此，應該修改預算法，使地方政府債務合法化，賦予地方政府發債的自主權。

3.預算不力。預算執行必須依照法律法規要求的程序進行，具體包括收入入庫、支出撥付以及預算調整等，非經法定程序不得擅自改變，是預算工作的重要組成部分。我國地方政府在預算資金使用過程中，執行不力，資金濫用、挪用現象嚴重，以致出現了多種地方政府債務問題。比如有些地方官員將本應用于償還地方政府債務的專項資金用于其部門的消耗性支出，如公務支出、蓋辦公大樓等；有些地方政府部門拖欠公務員工資，將資金挪為它用，形成政府債務，繼而引發了地方政府債務的過度膨脹和迅速積累。

四、結論

對于地方政府債務問題，地方政府應該想辦法“疏”，而不是“堵”，地方政府債務快速增長雖然有一定的負面效應，但是我們不是要回避地方政府債務問題，而是要積極面對，本文較為客觀的分析了地方政府債務與經濟發展的關系，對目前我國地方政府的財政體制、投融資體制、行政管理體制、預算管理體制進行分析，從本質上找出地方政府債務快速增長的原因，進而找到合理的解決出路。

參考文獻

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作者簡介：孫翊（1982-），女，漢族，黑龍江齊齊哈爾人，畢業于首都經濟貿易大學，碩士研究生，現任職于江蘇財經職業技術學院金融學院，助教、經濟師，研究方向：金融市場。