地方政府在跨區域生態治理中的創新研究

汪娜　錢結苗　趙宏斌

摘 要 隨著經濟社會的發展，改革邁向縱深，原來行政管理的界限越來越模糊，區域公共問題不斷凸顯，區域治理成為各界關注的話題。而作為區域治理的重要內容之一的跨區域生態治理，更是社會關注的話題之一。安徽省政府及黃山市政府積極實施“新安江流域生態補償機制試點工作”，在借鑒國內其他生態補償機制的基礎上，逐漸形成了以“協商—治理—補償—監督”為核心的水流域治理的生態補償安徽新模式，有效地促進了我國地方政府在跨區域生態治理當中主觀能動性的發揮，更好的實現跨區域不同層級政府間在生態治理過程中的良性發展。

關鍵詞 地方政府 跨區域生態治理 補償機制

當今社會，經濟社會快速發展快速推進，社會分工的縱深發展，同時隨著信息化時代的到來，使得原來行政管理的界限越來越模糊，現代社會面臨的問題越來越復雜，區域公共問題不斷凸顯，而這些問題單純依靠任何一個政府部門或者政府單位去解決，都變得不切實際。這就要多個政府部門或者政府單位跨區域合作，形成一種新的管理理念和模式。于是區域治理的概念變應運而生。區域治理是指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關者為實現最大化區域公共利益，通過談判、協商、伙伴關系等方式對區域公共事務進行集體行動的過程。[1]區域治理是作為補充政府管理和市場調節自身缺陷營運而生的一種管理方式。我國當代的區域治理，是治理理念或理論在國內不同區域公共管理中的具體運用，其實質上是一個以公共權力在政府間合理配置為主要內容的治理變遷過程。[2]

一、黃山市新安江流域生態治理的措施及成效

（一）背景

新安江發源于黃山市休寧縣，是浙江省錢塘江源頭，也是安徽省省內僅次于長江水系、淮河水系的第三大水系。新安江是浙江省最大的入境河流，黃山市三區四縣以及宣城市績溪縣都是新安江流域安徽境內的流域的覆蓋范圍。浙江省千島湖年均入庫水量的60%以上來自新安江安徽段，新安江安徽段不僅是下游地區重要的戰略水源地，還是華東地區堅強的純天然的生態安全屏障，也是我國目前水質最好的河流之一。

由于當地工業、旅游、農業等的快速發展，以及農村面源污染的加劇，新安江生態保護成為擺在當地政府面前的一個重要問題。2011年，國家財政部、環保部共同牽頭啟動為期三年的首輪新安江流域生態補償機制試點，并于2012年正式實施，這也是全國首個跨省流域的生態補償機制試點。黃山市作為試點工作的主要承擔者，按照“保護第一、科學規劃、城鄉統籌、加快治理、永續利用、富裕百姓”的總體要求，全面啟動實施新安江流域綜合治理（見表1）。

（二）具體做法

截至2014年底，新安江流域生態補償機制首輪試點圓滿完成，三年中，新安江流域總體水質為優，作為跨省界的街口斷面水質三年連續達到地表水環境質量Ⅱ類標準，連續三年達到補償條件。同時，浙江省千島湖水質實現與上游來水同步改善，新安江生態系統服務價值評估工作也初步完成，為生態補償的實施提供了理論、技術和實踐支撐，也為進一步深化生態補償試點工作奠定了良好基礎，初步探索了一條上游地區強化保護意識、主動加大工作力度，下游地區立足本地實際、助力上游加快發展的互利共贏之路。

在新安江流域綜合治理過程中，安徽省委、省政府調整了黃山市政府的考核體系，省相關部門也先后出臺一系列具體措施，黃山市委、市政府也成立了相應的領導小組，以及專門負責日常工作的新安江流域生態建設保護局，并先后出臺了一系列政策文件，為流域生態保護提供政策保障，還建立了責任落實機制、綜合治理機制、綜合協調機制、跟蹤督查機制、考核獎懲機制和競爭激勵機制等各項保障機制，進一步推進試點工作的實施。

2015年6月，安徽省委、省政府啟動了第二輪新安江流域生態補償機制試點工作。而在9月，國家印發的《生態文明體制改革總體方案》中明確提出“繼續推進新安江水環境補償試點”，這也意味著試點工作已經納入到中央頂層設計。

二、生態補償機制創新：新安江流域生態治理的亮點

筆者認為，生態補償就是建立在地方政府在跨區域生態治理中所產生的流域生態補償基礎之上，流域生態補償是指以實現社會公正為目的，在流域內上下游各個地區之間展開的以直接支付生態補償金為內容的行為，[3]主要是以生態補償機制為基礎，建立一整套地方政府在跨區域生態治理中所形成的“協商—治理—補償—監督”良性的發展模式，實現合作共贏，共同發展。

在跨區域生態治理當中，安徽創新性的設立了“協商—治理—補償—監督”模式，當地政府按照“誰受益、誰補償”的原則，在新安江流域生態補償機制試點工作實施過程中，積極發揮政府對生態環境保護的主導作用，逐漸建立了以“協商—治理—補償—監督”為核心的生態補償安徽新模式，有效地促進了我國地方政府在跨區域生態治理當中主觀能動性的發揮，更好的實現跨區域不同層級政府間在生態治理過程中的良性循環發展模式。

第一，創新機制，為生態補償機制試點提供機制保障。由于我國政府實行條塊分割的行政管理體制，不同層級地方政府間、同級別的地方政府間由于經濟地位等的懸殊，縱向和橫向都缺乏平等有效的溝通協商機制，尤其是跨行政區域的省級地方政府與市級地方政府間由于層級上的不平等，導致話語權的缺失。而全國首個跨省流域的生態補償機制試點——新安江流域生態補償機制試點，是由國家環保部、財政部牽頭，安徽省和浙江省簽訂了明確補償方式、補償標準等重要內容的補償協議。作為試點工作的主要承擔者的地方政府，不論是在補償協議簽訂之前、簽訂過程中，還是在整個流域生態治理和生態補償機制試點工作實施中，黃山市政府可以直接與省政府乃至國家相關部門對接，在一定范圍內理順了與浙江省政府在平等協商、談判的途徑，也能夠在一定較高程度上發揮地方政府在跨區域生態治理當中的主動性。

第二，制定相關政策，成立專門機構，為在協商基礎上的治理提供政策和組織保障。國務院正式批復實施《千島湖及新安江上游流域水資源和生態環境保護綜合規劃》，將新安江流域保護和發展上升為國家戰略，這就為新安江流域的生態治理和新安江流域生態補償機制的實施提供了戰略支撐。同時，不論是安徽省政府還是試點主要承擔者——黃山市政府都陸續制定出臺了相關政策，為試點工作實施提供切實的政策保障。最后，黃山市政府設立了專門的機構，更好了推進了新安江流域生態補償機制試點工作的實施。據此可以看出，安徽省在跨區域生態治理當中，是在協商基礎上，與各層級政府共同推進跨區域生態治理這項工作。

第三，明確補償模式、補償資金來源，為補償提供基礎保障。在推進新安江流域生態補償機制試點實施當中，在國家三部門的推動下，明確了補償資金來源、補償模式和考核標準。黃山市政府治理成效達到規定標準，就能夠獲得因實施跨區域生態治理放棄的發展機遇等帶來的損失相對應的來自國家、安徽省政府及浙江省政府三方的生態補償資金。與此同時，協議中也明確規定，由中央財政轉移支付的補償資金不論當地政府治理成效是否達標，但是只要實施了治理，都會撥付，因此補償是基于協商、治理基礎上的補償。這也就說，補償是基于地方政府在協商、治理的基礎上才能獲得，如果沒有前期的協商制定協議，以及付諸實踐的治理，生態補償資金都將成為一紙空文。

第四，明確考核標準、補償原則、補償標準，為監督提供制度保障。從協議的主要內容，可以看出，監督在新安江流域生態補償機制試點工作起到了非常重要的作用。協議中明確規定，如果治理效果不達標，安徽省政府將會賠償浙江省政府相對應的生態補償金，這就在一定程度上達到了國家、浙江省政府及安徽省政府對新安江流域生態補償機制試點實施主要承擔者治理過程及治理成效的監督效果。同時，協議當中，明確了考核標準，并規定用做考核標準的水質數據由安徽省黃山市和浙江省淳安縣相關部門聯合監測得出。由此可見，新安江流域生態補償機制的成功，只有協商、治理、補償和監督四者有機融合統一，才能共同推進新安江流域生態補償機制試點工作的圓滿成功，也為新安江流域生態補償機制新一輪的實施打下了堅實的基礎。

跨區域生態治理在中國越來越被更多的專家、學者及政府所重視，如何發揮地方政府在跨區域生態治理中的作用，就顯得尤為重要。在新安江流域生態補償機制試點工作的實施過程中，安徽省政府創造性地建立了“協商—治理—補償—監督”新模式，有利于地方政府在跨區域生態治理中長效機制的建立，為我國其他地方、更多領域的跨區域生態治理提供了寶貴的經驗。

（作者單位為安徽工程大學人文學院）

[作者簡介：汪娜，安徽工程大學人文學院MPA15級研究生。錢結苗，安徽工程大學人文學院MPA15級研究生。趙宏斌，安徽工程大學人文學院MPA導師。]

參考文獻

[1] 陳瑞蓮，楊愛平.從區域公共管理到區域治理研究：歷史的轉型[J].南開學報（哲學社會科學版），2012（2）.

[2] 喬德中.當代中國區域治理中的府際合作創新研究[D].內蒙古大學，2011.

[3] 錢水苗，王懷章.論流域生態補償的制度構建——從社會公正的視角[J].資源經濟，2002（1）.