新預算法與新財稅體制改革的關系及建議

郭軍

摘要：2014年8月31日，在第十二屆全國人大常委會第十次會議上表決通過了關于修改預算法的決定，自2015年1月1日起新預算法正式開始實施。新預算法的實施不僅加快了現代預算制度改革的步伐，而且還促進了新財稅體制改革的進程。本文就新預算法與新財稅體制改革的關系及對策進行討論，首先闡述了新預算法的基本立法理念及新財稅體制改革情況，然后討論了新預算法與新財稅體制改革之間的關系，最后提出了幾點對策以促進財稅體制改革順利開展。

關鍵詞：新預算法 新財稅體制改革 關系 對策

一、新預算法的基本立法理念及新財稅體制改革情況分析

（一）新預算法的基本立法理念

財政可以被視為是預算法的著力點，而財政所處的環境則是建立法治政府和現代財政制度的法律環境。相對于修改前的預算法，新預算法在立法理念上發生了巨大的變化，正當程序、可訴性以及民主憲政構成了新預算法理念原則。從新預算法的內容層面出發來看，新預算法內容主要還是細則內容發生了一定變化，這在一定程度上是對其所蘊含的法的理念的一種深度反思。

（二）新財稅體制改革情況

近些年來，我國財稅體制改革取得了一定的成績，不僅預算改革工作有了實質性的進展，而且稅制改革也實現了重點突破，在這種情況下中央政府與地方政府之間的財政關系發生了一定的變化，協調性越來越強。從預算改革角度出發，我國政府已經逐步實現了現代化預算制度，特別是新預算法實施之后，我國構建全面規范、公開透明的現代預算管理制度體系的步伐加快。預算改革不僅使預算的透明度得到提升，而且還能夠統籌整合及盤活資金，建立跨年度預算平衡機制，使地方政府債務管理得到規范；從稅制改革角度出發，最明顯的表現就是營改增的全面推進。與此同時，我國還于2016年7月開始實施資源稅從價計征以及水資源稅試點改革；在個人所得稅以及消費稅改革方面，政府相關部門也在積極制訂改革方案；在房地產稅、環境保護稅方面，這部分稅種已經進入了立法階段。

二、新預算法與新財稅體制改革之間的關系

新預算法的實施可謂是萬眾矚目，是我國特色社會主義體系中至關重要的一部重要法律。新預算法能夠對我國新財稅體制改革造成一定的影響，二者之間聯系緊密，本節主要從宏觀、中觀以及微觀等三個層面進行逐一論述。第一，宏觀層面。自新預算法實施以來對政府和市場產生了一定的影響，在一定程度上能夠促進政府和市場的作用被更好地發揮出來。一直以來，政府和市場都具有一定越位與缺位、界定不清以及支出責任無限擴張等長期共存的狀況，在這種情況下有可能對我國財稅工作造成一定的影響。2015年新預算法開始實施之后，新預算法中的一些新增內容對政府行為進行了進一步規范，在一定程度上能夠減少政府對于市場主體直接干預。舉個例子，在新預算中有一條提出不得設立專項轉移支付來干預市場競爭機制能夠有效調節的事項；新預算法中還明確指出各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標等相關內容。這些細則能夠更好地規范政府行為，不僅能夠體現出財政的管理職能，而且更能夠體現出服務職能，對新財稅體制改革非常有利。第二，中觀層面。雖然我國預算管理制度改革一直以來都在不斷推進，但是推進步伐存在著一定的滯后性，不能夠完全適應大環境。新預算法的實施在一定程度上能夠加快我國預算管理制度改革步伐，而預算管理制度的改革還需要有強有力的法治財政建設作為支撐點。由此可見，新預算法可以被視為是現代法治財政建設工作中一項重要的、基礎性的成果，能夠使預算管理與現代財政制度建設的客觀需求相適應，將我國預算管理制度的改革創新精神淋漓盡致地體現出來。從新預算法的內容可以看出，新預算法不僅進一步優化了如何使財政更加透明的相關內容，而且還對改建預算控制方式以及健全轉移支付制度等內容做出了進一步的完善，對我國財政科學化、民主化和法制化的發展方向進行了明確，能夠使我國預算管理制度改革與現代財稅制度建設工作相適應，二者相互促進共同發展。第三，微觀層面。公平和效率一直以來都是我國財稅體制改革的關鍵點，也是至關重要的兩個標準。新預算法的實施能夠更好地保證公平與效率二者之間的平衡。舉個例子，新預算法中提出財政轉移支付應以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標，在此充分體現出了公平這一標準；同時，新預算法還提出政府資金的使用績效應當被放置在更加突出的位置，不僅要在預算編制過程中要求一定要參考有關支出績效評價的結果，而且還要明確輕重緩急，盡可能地將資金用于最需要資金的地方，在此充分體現出了效率這一標準。總而言之，新預算法的實施能夠更好地對公平與效率這兩個標準進行平衡，進而間接推進財稅體制改革進程。

三、在我國新財稅體制改革過程中貫徹新預算法的幾點建議

（一）貫徹落實新預算法精神

新預算法的實施對我國新財稅體制改革有著重要的促進作用。因此，積極貫徹落實新預算法精神，加強對新預算法的宣傳，重視開展配套制度的建設工作能夠更好地使新預算法與我國新財稅體制改革相適應。具體可以從以下幾個方面開展工作：第一，各個部門應當積極開展新預算法學習講座，邀請權威人士下到各個部門中去為各部門的工作人員講授新預算法相關知識和精神，使其能夠切實領會和把握新預算法的立法原則、立法精神以及新預算法中的具體內容，促進各部門工作人員正確開展和配合預算管理相關工作，為配套制度建設工作的開展以及新預算法在我國新財稅改革實踐中順利推進奠定堅實基礎。第二，各個部門領導要加大對新預算法的宣傳力度，采取多樣化宣傳方式對新預算法進行宣傳，從側面來對各個部門相關人員的依法理財意識和依法理財水平進行提升。第三，各級政府相關部門應當在原有各省市地區間財稅規章、制度和辦法基礎上根據新預算法中的相關內容進行調整和完善，使新預算法精神能夠在完善后的財稅規章、制度、辦法中得以體現，確保相關制度的科學性和合理性，進而促進財稅體制改革工作的順利開展。

（二）加大對預算管理的監管力度

預算管理的監管工作做得是否到位對貫徹落實新預算法，深入推進我國財稅改革有著重要影響。鑒于此，相關部門一定要重視對預算管理工作的監管。以往我國傳統預算管理主要采用的是約束性的預算管理，但是隨著我國市場經濟發展步伐的不斷加快，我國政府職能發生了巨大變化，傳統的約束性預算管理模式已經無法滿足政府工作的需要。對此，政府相關部門應當明確監管工作的關鍵點，安排專人對預算收入管理工作進行重點考察，不僅要充分結合新預算法的相關內容檢查預算管理工作開展情況，而且還要重視周期性均衡，了解和掌握各級政府預算平衡機制的構建情況，發現問題要及時進行反饋。加大對預算管理的監管力度不僅能夠使新預算法與財稅改革更好地磨合，而且還能夠促進我國財政政策的可持續性和可預期性的提升。

（三）促進預算透明度的提升

雖然我國政府越來越重視預算公開，但是從我國預算公開情況來看，我國預算公開仍處于初級階段。2015年1月1日新預算法實施之后，新預算法明確指出要建立公開透明的預算制度，要對主體、內容以及范圍等方面進行公開。對此，政府在開展財稅改革工作的過程中要時刻按照新預算法中所提出的要求對各級政府相關部門和單位的責任進行明確，不能僅僅只是有一大框架，而是應當對預算內容進行細化，只有這樣才能高預算公開的效果。

（四）重視地方政府債務風險防控

在原預算法中指出地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。但是地方經濟需要資金發展，為了能夠繼續發展地方政府不得不采取多樣化方式進行融資，進而形成較大規模的地方政府債務。這部分債務由于沒有被納入預算管理，存在一定的風險隱患。為了能夠解決這一問題新預算法中增加了允許地方政府舉借債務的規定，并提出限制主體、限制規模、限制用途、限制方式以及控制風險等限定性規定。鑒于此，地方政府應當嚴格按照新預算法中的相關內容獲取省級政府批準后。采取發行地方政府債券的方式籌措資金，將舉借債務用于公益性資本支出，并構建償還計劃和獲取穩定的償還資金來源，建立起規范合理的地方政府舉債融資機制，盡可能地控制和防范風險的發生。此外，社會各界也應當對地方政府債務情況給予一定關注，要充分行使監督權力，使地方政府融資公開化，這樣也有利于避免債務風險的發生，間接為新財稅體制改革的推進提供一定保障。

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（作者單位：河南省新鄉市道路運輸管理局）