政府預算管理制度改革走向

財政是國家治理的基礎和重要支柱，而預算是財政的基礎。建立與國家治理相適應的現代預算體系是深化財稅改革的重要課題。經過多年的努力，隨著《預算法》的修改和一系列改革措施的實施，我國政府預算管理制度的總體框架已經搭建完成。但目前階段，仍然面臨一些“老大難”問題需要攻堅，未來的改革主要圍繞這些“老大難”問題展開。

一、目前政府預算管理制度方面面臨的主要問題

（一）四本預算的統籌綜合尚不能完全到位

全面性、一致性是現代政府預算應遵循的基本原則，要求將所有政府收支按照統一的標準納入預算管理。按照這一原則，新預算法明確了四本預算各自的編制要求，提出加大統籌力度，建立有機銜接的預算管理體系。但從原則層面深入到實際操作環節，就會發現，四本預算之間的有機銜接還未實現，四本預算未能有機綜合成一本預算，且管理標準尚有差異。

（二）公開透明還需強化頂層設計

預算公開透明是現代預算管理的基本原則，也是本輪財稅體制改革的重要理念與要求，更是促進改革落地、完善國家治理的基礎性制度安排。需要注意的是，公開不等于透明，預算透明是更高一層級的要求。從現狀來看，預算公開尚不充分，公開的部分離透明預算尚有距離。

（三）表外信息有待豐富

預算報告應當充分體現政府的經濟活動。發達國家的預算報告中，均有若干附錄以表外信息的方式，披露在正式預算表格中難以包含的內容。我國的預算報告，除若干預算表格之外，僅有部分對表格進行解釋的說明，缺乏表外信息。首先，缺乏債務與資本性支出預算。與其他國家比較，中國財政的特殊之處也是資本性支出規模龐大，2012年依然高達39%，遠高于OECD國家的10%左右。但是，在預算管理上未給予特殊關注。按現有制度規定，地方政府債務分為一般債和專項債，分別納入一般公共預算和政府性基金預算。從長遠看，這種制度安排既將政府債務割裂開來，又不將其與債務資金的使用相結合，不利于從整體上分析、控制資本性支出和舉債融資的規模、結構。其次，缺乏稅式支出預算。我國現實的稅收優惠幾乎涉及所有稅種，產業稅收優惠政策以及區域稅收優惠政策繁多，其對應資金量較大，但目前的預算報告對稅式支出預算關注不夠。

（四）地方債管理制度設計尚需優化

按照新預算法規定，由全國人大確定地方債總額度，僅省級政府有公開發行地方債券的資格。這相當于將原來省、市、縣均有的通過地方融資平臺舉債決策的權力，集中到幾十家省級單位。地方債管理制度還有若干環節亟待優化。

其一是發債額度的合理確定與分配，如何平衡風險控制與滿足地方實際需求。如何科學測算地方債的總額度，如何設立額度分配規則以激勵約束地方政府，是地方債管理制度有效運行的第一重大挑戰。

其二是發債權集中到省級政府，是由分散決策轉向集中決策，固然有便于控制風險、加強規范管理的優點，但也可能存在管理鏈條過長、債務資金配置低效、不符合地方實際等問題。

其三是地方債的長期發展前景未明確，社會預期不一。各地地方債是一直滾動運行下去，還是在一定時期內全部償還？是最終轉化為中央政府債務，還是由各地自我消化？有關地方債的長期制度安排未明確，導致社會預期不一。

其四是地方融資平臺的清理規范尚不到位。一些新型的類財政債務資金，如國開行、農發行的開發性金融，特別是專項建設基金，其性質如何界定？對于政府債務的長期影響如何？這些問題都急需評估。

二、政府預算管理制度改革未來走向展望

（一）政府預算透明度將增強

預算透明是現代預算制度改革的一個基本方向。政府預算的透明化是實現社會公眾對政府監督權利的保障，有助于完善政府治理，防止腐敗現象的發生。近年來，提高我國預算公開透明度的相關工作取得了很大的進展，但與國際規范間仍存在一定差距。財政部領導也多次強調要提高預算透明度的重要性，可以想象，未來在政府預算公開的口徑、范圍等方面都會有不少進展。但是鑒于中國特殊的國情，預算公開透明度的提高應該是循序漸進的。

（二）預算編制水平將進一步提升

目前，我國預算編制的內容并不完整。主要表現在預算覆蓋面窄，只有政府收支的一部分納入到預算之內，仍有很多支出處于政府公共預算之外，造成預算資金浪費和管理混亂的現象頻發，也使得違紀違規有機可乘。因此，加強預算編制完整性刻不容緩。首先，將預算外資金納入預算管理，從而提高政府財政信息的完整性。其次，應將各級政府部門管理的全部社保基金及國有資本經營狀況全部納入預算管理，并繼續推動國有資本經營預算的改革。同時，進一步推進預算掛鉤事項清理工作，給予地方預算編制自主權，使預算真正做到統籌地區發展。此外，兼顧年度預算平衡與中期預算平衡，避免官員道德風險。最后，對于一些國家重大建設和采購項目，應設立獨立的預算賬戶，并在預算賬戶中明確記錄各筆資金的詳細使用情況。

（三）預算審批將逐步完善

在我國，人民代表大會及與其有關的委員會擁有預算審批權。現行的預算審批程序仍存在一些不足，如預算正式審批時限過短、預算初審存在一定缺陷、預算審批機構專業人員不足等。因此，首先應該延長政府預算審批期限，為人大預算審查機構提前介入預算編制過程提供充足的準備時間。其次，應該分部門進行預算表決，在一定程度上可以減輕由于人大關于預算執行表決失誤帶來的嚴重損失。最后，應該提升人大財經委員會的專業素養，引入并培養財政委員會人員的專業技能，使其具有基本的審查、評估預算能力。

（四）預算執行的硬約束性將不斷增強

目前，我國政府預算執行過程中隨意性較大，預算超收、超支的現象大量存在。國家部委又過于頻繁地出臺新政策，使得《預算法》等相關法規在預算執行中的地位被大大拉低。一些地方政府頻繁地進行預算調整，隨意調劑資金，導致預算與決算之間的差距往往較大。因此，首先要從根本上強化預算法律效力，預算調整絕不應該成為預算執行過程中的普遍現象，要嚴格控制預算的隨意變動。其次，要構建一個上下緊密結合的財政監督體系，對政府預算執行過程進行層層把關。最后，要調整預算年度的起訖時間，進而有效保障預算執行的及時性。

（五）轉移支付改革將不斷深化

轉移支付制度改革是深化財稅體制改革的重要任務，是建立現代財政制度的重要內容，是確保中央宏觀調控政策和民生保障措施落實的有效手段。按照黨中央、全國人大、國務院有關要求，財政部將會同有關部門認真貫徹落實預算法，結合全國人大有關決議和審計提出的整改要求，進一步推進轉移支付制度改革，堅持以問題為導向，堅持以事權屬性為遵循，將轉移支付改革同中央與地方財政事權和支出責任劃分改革相銜接，同績效評價、預算公開、問責機制等制度建設相結合，從根本上解決轉移支付與財政事權和支出責任不相匹配，轉移支付交叉重疊、退出難、資金使用效益不高等問題，逐步形成一套定位清晰、規模適度、結構合理的轉移支付體系和分配科學、使用規范、注重績效、公開透明、監管嚴格的資金管理機制，更好發揮轉移支付的職能作用，提高轉移支付資金使用效益。

1.促進轉移支付與財政事權和支出責任劃分相適應

根據事權屬性，對于屬于中央事權的，要將轉移支付上劃轉列為中央本級支出，由中央單位直接承擔；對于屬于地方事權的，原則上由地方承擔支出責任，相應取消專項轉移支付。

2.加大轉移支付資金統籌力度。

一是針對當前基層財政尤其是能源資源型地區財政困難，要加大均衡性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金、階段性財力補助、產糧大縣獎勵資金、農村綜合改革轉移支付等一般性轉移支付的統籌力度，兜住“保工資、保運轉、保基本民生”的底線，保證基層財政正常運行。在此基礎上，要逐步提高均衡性轉移支付在一般性轉移支付中的比重。二是全面盤活轉移支付結轉資金，及時收回閑置沉淀資金，統籌安排用于穩增長、補短板、保基本民生等領域。三是按照黨的十八屆三中全會決定要求，研究推進取消重點支出掛鉤事項，增強財政統籌能力，保障重點支出需要。四是貫徹落實《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》（國辦發[2016]22號），加大貧困縣財政涉農資金統籌整合使用力度，促進脫貧攻堅任務按期完成。

3.進一步清理整合專項轉移支付

按照全國人大有關決議和審計的要求，專門制訂清理整合規范專項轉移支付方案。一是進一步適當壓減專項轉移支付數量，繼續取消政策到期、預定目標實現、績效低下的專項，逐步取消競爭性領域和以收定支專項。二是大幅度減少專項轉移支付下不同支出方向的數量，同時探索建立“大專項+工作任務清單”機制，推動同一專項下的不同支出方向資金的統籌使用，中央部門主要通過制定任務清單方式進行指導，將項目審批權下放地方，從根本上推進專項轉移支付的實質性整合。三是進一步優化中央基建投資結構，優先用于全局性、基礎性、戰略性的重大項目，重點投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護和修復、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域項目。

4.逐步取消競爭性領域專項

按照黨的十八屆三中全會決定提出的“逐步取消競爭性領域專項”的要求以及預算法關于“市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付”的規定，著力規范競爭性領域專項，積極探索實行“由補變投”的方式，采取政府投資基金等市場化運作模式支持產業發展，并適度控制資金規模。

5.建立健全專項轉移支付設立、定期評估和退出機制

一是嚴格專項設立條件，新設專項必須以法律、行政法規或國務院規定為依據、符合中央與地方財政事權劃分改革要求、符合政府職能轉變和市場化改革方向，并明確政策目標、實施期限、退出機制等內容，按程序報國務院審批。二是研究建立常態化的評估退出機制，根據評估結果對專項進行完善，該退出的退出，該調整的調整，該壓減的壓減。

6.不斷強化轉移支付管理

對采取項目法分配的轉移支付，要積極推動實施三年滾動規劃管理，加強項目庫管理，做到資金與項目同步下達。要繼續做好轉移支付預算公開，進一步細化公開內容，完善集中公開平臺，以信息公開倒逼轉移支付管理水平提高。要加強績效評價結果應用，將專項轉移支付績效目標設定同當年預算安排相結合，將各地區績效評價結果同以后年度資金分配相結合。要進一步加強轉移支付監管，推動建立追究問責機制，解決轉移支付資金管理“最后一公里”問題。

7.推動地方完善財政轉移支付制度

要指導地方完善省以下財政管理體制，清理整合省級專項轉移支付，優化轉移支付結構，加大資金統籌和對下轉移支付力度，提高基層財政保障水平；要督促地方盡早提前下達轉移支付預算并將其編入當年財政預算，提高預算編制的完整性；要推動地方進一步盤活財政存量資金，加大轉移支付公開和績效評價工作力度，做到“上面放得下，下面接得住”。

最后，需要指出的是，深化轉移支付制度改革還迫切需要加快政府職能轉變和深化財政體制改革。要進一步深化“放管服”改革，理順政府和市場、政府與社會的關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用；要加快推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，理順中央與地方之間的關系，充分調動中央和地方兩個方面的積極性；要在保持中央和地方財力格局總體穩定的前提下，加快地方稅體系建設，進一步推進中央和地方收入劃分改革，從根本上為深化轉移支付改革奠定基礎和創造條件。