它們才是歐盟“真正的統治者”

嚴少華

中國對歐投資受阻的案例以及中歐貿易爭端都反映出一個共同的問題，即中國在歐盟的聲音和利益代表渠道不足。

游說是指有組織的團體為影響公共決策而與政府官員或立法者進行直接或者間接溝通的行為。游說活動因其相對隱蔽和不透明而經常被媒體貼上“官商勾結”或者“腐敗”的標簽，公眾也因此對游說存在一定的誤解。

但在西方尤其是歐美的政治生活中，游說可謂一項歷史悠久的傳統，也是政治決策進程中一個重要的組成部分。一方面，不同的利益團體可以通過游說活動對可能影響自身利益的決策提出看法和意見，維護切身利益。另一方面，決策者通過游說團體提供的信息和專業知識，也可以提高決策的質量。因此，游說與游說團體在西方就成了一個慣常的現象，甚至由此衍生出了一種專門的職業和產業。

游說在歐盟很重要

說起游說，布魯塞爾可謂與華盛頓齊名的“游說之都”。據歐盟游說監管機構Transparency Register統計，自愿在其網站登記的從事游說活動的機構已達11200家，其中包括咨詢公司、律所、商貿協會、專業協會、非政府組織、智庫、學術機構、宗教組織與團體、代表地方與地區利益的實體等等。在大多數歐洲國家和地區，游說作為一種專門職業和服務仍然處在初級的發展階段，但是在歐盟首都布魯塞爾，游說產業已經日益專門化并具備相當的規模。透明國際（Transparency International）2016年的一份報告揭露，在布魯塞爾從事專職游說活動的說客（lobbyist）有近4萬人，這與華盛頓的職業說客數量旗鼓相當，并且接近整個歐盟的雇員數量。

“在歐盟三大機構一公里范圍內的每一個辦公大樓里都分布著歐洲大企業的人”，英國《衛報》如此形容游說力量在布魯塞爾的“存在感”。游說在布魯塞爾已形成超過10億歐元的產業，而大約75%的歐盟立法背后都有游說力量的影響。游說力量已成為歐盟政治進程中至關重要的一部分以至于它們被形容為“歐盟真正的統治者”。2012年，紀錄片《誰在掌控歐盟》（Who Runs the European Union） 就將布魯塞爾的游說力量放在了聚光燈下，揭示出自1980年代以來產業游說力量就深刻影響了歐盟及其政策的發展。

布魯塞爾成為游說之都與歐盟的決策體系和機制密不可分。隨著歐洲一體化的深入發展，越來越多的決策和立法需要在歐盟層面通過，布魯塞爾也隨之成為歐洲決策的核心之一和游說力量的聚集之地。與國家層面的決策相比，歐盟的決策機制異常復雜。歐盟的決策體系涉及多行為體（28個成員國以及歐盟機構）、多層次（歐盟/成員國/地區）、多領域（單一市場/貿易/外交與安全/司法與內務等等）、多決策方法（政府間主義/超國家主義），如何應對這種特別復雜的體系就成了想要進入歐盟的外國企業乃至歐盟本地企業的一道難題。游說產業就是在歐盟獨特的決策體系和制度環境中找到了生存和發展的空間。

游說歐盟對中國企業很重要

擁有28個成員國、5億人口的歐盟如今是世界舉足輕重的經濟體和貿易力量，也是中國第一大貿易伙伴和最大的出口市場。因此，歐盟的政策走向對中國企業的影響是不言而喻的。歐盟的任何一項政策法規或者政治決定都可能影響到中國對歐盟的出口、投資以及中企在歐盟的運作。

近年來中歐在紡織品、太陽能、鋼鐵、陶瓷以及市場經濟地位等問題上爭端頻發，這背后歐洲產業游說力量的影響不可忽視。比如在市場經濟地位問題上，歐洲商業聯盟（BusinessEurope）就發揮了舉足輕重的作用。早在歐盟委員會將這個問題提交專員團（College of Commissioners）討論之前，BusinessEurope就于2015年12月發布了立場文件，引起了媒體的廣泛關注并對歐盟的決策者產生了顯著影響。BusinessEurope代表了歐盟以及6個非歐盟國家的不同企業，旗下有40多個產業組織，是歐洲最有影響力的產業游說團體之一。在與歐盟機構舉行的高層會議數量上，BusinessEurope在眾多游說組織中排名第一。

隨著國家“一帶一路”建設的穩步推進，中國企業“走出去”的步伐在近兩年明顯加速。作為“一帶一路”終點的歐洲，也隨之成為中國對外投資的重要目的地，但是中國資本進入歐盟市場的路途并非一帆風順。從希臘的比雷埃夫斯港到英國的欣克利角核電站，從中化收購瑞士先正達到福建宏芯收購德國半導體企業愛思強，中國企業和資本都曾經遇到阻力甚至失敗。最新的案例則是歐盟委員會決定對“一帶一路”在歐洲的標志性項目——匈塞鐵路——展開調查。

誠然，這些中國對歐投資受阻的案例，以及前文提到的中歐貿易爭端，其背后有復雜的經濟政治因素主導，但它們都反映出一個共同的問題，即中國在歐盟的聲音和利益代表渠道不足。在諸多的貿易和投資案例上，除了中國官方的工作之外，鮮見中國企業發出的聲音和觀點，更別談主動影響歐盟的決策進程以確保長期的商業利益。

中國企業如何游說歐盟？

與美國、日本、韓國等歐盟的其他貿易伙伴相比，中國企業在游說歐盟方面仍然處在相對落后的位置。歐盟本地以及美日韓的大企業投入大量人力物力進行商業游說活動，使它們的利益在歐盟決策進程中得到充分地表達。中國是歐盟的第二大貿易伙伴，近年中國企業也紛紛進軍歐洲市場，但是中國企業在歐盟的利益代表與其在歐盟的實際存在并不匹配。

筆者認為造成這種局面的原因主要有兩個。一則中國的政治文化里并沒有公開游說的概念和傳統，導致中國企業在“走出去”的過程中相對被動，往往等遇到阻力和問題的時候才亡羊補牢，而非主動出擊，通過合法游說對歐盟的決策和法規施加必要的影響。二則中國企業“走出去”的歷史比美、日等發達國家要晚，經營歐盟市場的經驗也相對不足。而游說歐盟需要對歐盟政治、法規、語言、文化和決策機制有相當程度的掌握和運用，這需要長期的經驗積累。為此，進入歐盟的中國企業應該重視游說的環節，并加強對歐盟的游說工作。

在開拓歐洲市場方面，華為可謂中國企業的代表。華為2015年的年報顯示，其在歐洲和中東市場的收入達1280億元，比2014年增長27.2%，僅次于華為在國內市場的收入。在門檻頗高的歐洲市場取得如此成績，與華為本地化、歐洲化的市場策略是分不開的，而華為對歐盟游說工作的重視也功不可沒。