淺析PPP項(xiàng)目的投資運(yùn)作及風(fēng)險(xiǎn)把控

楊海華

摘 要：PPP項(xiàng)目的開發(fā)目前已經(jīng)成為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與擴(kuò)增社會(huì)投資的重要手段，具有激活社會(huì)資本、節(jié)約國(guó)家財(cái)政等諸多優(yōu)勢(shì)，但也面臨一定的項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。本文分析了PPP項(xiàng)目的投資運(yùn)作模式及主要風(fēng)險(xiǎn)，最后提出了幾點(diǎn)PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的把控對(duì)策。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目 投資運(yùn)作 風(fēng)險(xiǎn)把控

PPP即Public Private Partnership，意為公共-私營(yíng)-合作機(jī)制，是指政府同私營(yíng)組織之間，為了合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議作為基礎(chǔ)，使雙方搭建成一種伙伴式合作關(guān)系的實(shí)施模式。PPP項(xiàng)目注重參與方“利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”，但在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期中，政策環(huán)境與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化勢(shì)必影響到項(xiàng)目的投資效益，如何有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)把控，成為了當(dāng)前擺在政府與私營(yíng)組織之間的新難題。

一、PPP項(xiàng)目投資運(yùn)作模式

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，PPP模式被廣泛應(yīng)用于交通設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境及其他領(lǐng)域。其中交通設(shè)施領(lǐng)域包括高速公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、水運(yùn)等項(xiàng)目建設(shè)。利用PPP項(xiàng)目模式，私營(yíng)組織向公共部門建設(shè)及服務(wù)提供投融資、維護(hù)等，并獲取合理的投資回報(bào)，而公共部門則有效緩解了資金投入壓力，并可將建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)適度向私營(yíng)組織轉(zhuǎn)移。作為一種各方參與實(shí)現(xiàn)共贏的現(xiàn)代融資模式，PPP項(xiàng)目投資運(yùn)作模式為：政府相關(guān)部門利用政府采購模式同中標(biāo)單位組成的項(xiàng)目公司簽訂合同，并由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，政府給予項(xiàng)目公司一定的收益權(quán)與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目公司則通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與有效運(yùn)營(yíng)獲取效益。

PPP項(xiàng)目的參與方多樣化，主要包含政府、金融機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司、投資方、承建商、運(yùn)營(yíng)商等。PPP項(xiàng)目具體可分為經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目與非經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目指軌道交通、高速公路等市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制成熟、有較好收益的項(xiàng)目，是社會(huì)資本參與的重要領(lǐng)域。但對(duì)于一些準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)與非經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目而言，由于其收益較為緩慢，投資周期相對(duì)較長(zhǎng)，并且通常會(huì)借用融資租賃、銀行貸款等金融工具來確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。項(xiàng)目特征決定了PPP項(xiàng)目模式具有比傳統(tǒng)工程承包模式更大的風(fēng)險(xiǎn)。

二、PPP項(xiàng)目投資運(yùn)作主要風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP作為一種新生事物，其在我國(guó)的深入應(yīng)用也難免會(huì)碰到諸多實(shí)踐性問題，面臨一定風(fēng)險(xiǎn)。具體來講，其風(fēng)險(xiǎn)主要有以下幾類。

（一）系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)為項(xiàng)目在規(guī)劃建設(shè)與生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)過程中，由于受到超出投資方與項(xiàng)目公司控制范圍所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，如政治風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。其中政治風(fēng)險(xiǎn)存在于PPP項(xiàng)目全過程，由于項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，其政治、國(guó)家政策、政府等環(huán)境變化具有不可預(yù)測(cè)性；金融風(fēng)險(xiǎn)具體指外匯風(fēng)險(xiǎn)與利率風(fēng)險(xiǎn)，這兩者的變動(dòng)導(dǎo)致項(xiàng)目收益收到影響而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)；不可抗力風(fēng)險(xiǎn)為自然災(zāi)害、設(shè)備意外等風(fēng)險(xiǎn)，此類風(fēng)險(xiǎn)通常無法控制。

（二）非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)

非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)指與項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)直接關(guān)聯(lián)的風(fēng)險(xiǎn)，如生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等。生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)為生產(chǎn)中技術(shù)、材料等各類風(fēng)險(xiǎn)，其直接關(guān)系生產(chǎn)是否能夠正常運(yùn)行；信用風(fēng)險(xiǎn)貫穿項(xiàng)目全過程，指融資各方拒絕履行或者無法履行合同所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)指項(xiàng)目實(shí)際收益無法到達(dá)預(yù)期所產(chǎn)生的不利影響。部分PPP項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)之后，由于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的收益無法達(dá)到預(yù)期，從而產(chǎn)生市場(chǎng)收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。例如我國(guó)PPP項(xiàng)目京通高速建成后，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)由于車流量不足，導(dǎo)致項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)。

三、PPP項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)把控對(duì)策

（一）健全風(fēng)險(xiǎn)把控體系

PPP項(xiàng)目的推廣發(fā)展，不應(yīng)停留在操作上升級(jí)的微觀層面，而是需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)理念與項(xiàng)目運(yùn)作有機(jī)結(jié)合，為PPP項(xiàng)目發(fā)展提供機(jī)制保障，進(jìn)而有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)把控，確保各方獲取應(yīng)得收益。具體來講，首先政府應(yīng)加快及完善立法，對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)予以法律明確，使社會(huì)資本投資方有法可依；政府需制定完備的政策，如稅負(fù)政策調(diào)整、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等，盡量確保合同期間的政策穩(wěn)定性。結(jié)合項(xiàng)目各風(fēng)險(xiǎn)類別構(gòu)建相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)把控機(jī)制，為防控法律變更風(fēng)險(xiǎn)，可在協(xié)議中明確規(guī)定因法律變動(dòng)所造成的風(fēng)險(xiǎn)損失分配模式等。結(jié)合PPP項(xiàng)目特征，建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、監(jiān)測(cè)、評(píng)估以及把控體系。

（二）組建PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)

PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、范圍廣，涵蓋投資、建設(shè)與經(jīng)營(yíng)全壽命周期，需進(jìn)行提前布局，明確各自工作職責(zé)與范圍，同時(shí)有必要培養(yǎng)具備PPP項(xiàng)目投融資的管理人員與業(yè)務(wù)人員，打造專業(yè)PPP項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，并組建起專門的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，基于此構(gòu)建起PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理流程。

（三）完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系是PPP項(xiàng)目的核心內(nèi)容。社會(huì)資本需盡量將自身利益同政府利益相捆綁，應(yīng)結(jié)合對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)金流的測(cè)算與預(yù)算分析，預(yù)估項(xiàng)目的收益能否覆蓋支出進(jìn)而實(shí)現(xiàn)回報(bào)，并結(jié)合最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配原則對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)，構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系。如針對(duì)政治、金融等非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，政府相關(guān)部門的把控力度要明顯強(qiáng)于私營(yíng)組織，因此可由政府提供擔(dān)保；收益性風(fēng)險(xiǎn)可由私營(yíng)組織承擔(dān)；而不可抗力風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)由利益各方共同承擔(dān)。

四、結(jié)束語

總而言之，PPP項(xiàng)目投資運(yùn)作模式具有暢通社會(huì)資本投資、節(jié)約國(guó)家財(cái)政等諸多優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)社會(huì)資本與政府在PPP項(xiàng)目運(yùn)行中也面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)。作為PPP項(xiàng)目的兩大主體，政府與社會(huì)資本投資方應(yīng)從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等多層次入手，做好PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)把控工作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各方共贏。

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