治理視角下社區居家養老的政府責任研究

叢春霞，曹光源

(東北財經大學公共管理學院，遼寧大連 116025)

治理視角下社區居家養老的政府責任研究

叢春霞，曹光源

(東北財經大學公共管理學院，遼寧大連 116025)

以治理理論為基礎，根據中國經濟和社會發展的現實，分析政府在社區居家養老方面應承擔的職責。選取具有代表性的社區居家養老模式，如以政府為核心的四周輻射型、構建養老服務交易平臺型、政府與非營利組織合作型、非營利組織主導型等，研究政府在居家養老服務領域的責任，并提出構建社區居家養老政府責任體系的對策，如制定社區居家養老的政策法規、構建社區居家養老服務的多元協同供給機制、加大社區居家養老的財政支持力度、加強監督與管理等。

治理理論；社區居家養老；政府責任

一、問題的提出

伴隨著社會的發展，人們的預期壽命普遍延長，社會老齡化發展迅猛。截至2015年，中國65歲及以上人口14 434萬人，占總人口的10.5%。與此同時，我國的核心家庭成為主要的家庭結構，家庭的養老功能不斷弱化，如何養老成為一個亟待解決的問題。在探索社會化養老的過程中，機構養老曾被寄予厚望，然而實踐證明，機構養老不僅養老資源消耗大，而且違背中國養老傳統觀念，忽視了老年人對家庭親情的需要，并不受老年群體的青睞。于是，利用社區資源支持老年人居家養老的模式出現。社區居家養老是指政府和社會力量依托社區，通過建立專業化的服務機構，為在家居住的老年人提供生活照料、家政、康復護理和精神慰藉等服務[1]。社區居家養老契合我國老年人的傳統養老觀念，已成為我國絕大多數老年人首選的養老方式。

然而在社區居家養老實踐過程中，出現了如社區資源有限、資源整合不夠、服務單一、覆蓋面小等問題。這些問題影響到其有效運行和深入推廣，同時也引發人們對現有社區居家養老運行體系的思考。究竟以何種方式才能盡可能充分地利用社區資源為老年人提供高效服務？在這個體系中政府及其他主體是什么關系？政府究竟應該履行哪些職責？

在如何解決這些問題上，學者們主要以政府責任的履行為基點，提出很多具有參考價值的建議。周湘蓮(2011)認為社區居家養老作為一種準公共物品，政府必須承擔完善政策法規、加強財政支持、強化科學管理和堅持服務導向等責任[2]。方穎之(2011)從居家養老服務的內容中分析政府的責任：對醫療護理服務加強監督管理，對提供生活照料服務加大資金投入，對文化娛樂活動加強組織引導，對精神慰藉服務加強宣傳引導[3]。孫璐(2012)通過分析揚州市兩個社區的居家養老存在的困境，認為政府應從制度供給、政策制定、財政投入和公共產品提供等方面對空巢老人居家養老工作給予支持，負起政府應該擔當的責任[4]。針對社區居家養老，越來越多的學者以福利多元化的視角探討其中政府應該承擔的責任。同春芳等(2015)認為社區居家養老作為一項多元主體參與的養老保障方式，個人、社區及國家都應該承擔相應的責任，而政府作為居家養老的責任主體，需要承擔政策制定、監督管理、財政支持的具體職責[5]。吳飛(2015)認為政府應該承擔起能促型政府的職責，通過為養老服務的主體——家庭、社區及民間組織提供給付性支持，建立合理有效的監管機制，來促進社區居家養老的發展[6]。

總體而言，學者的研究主要是從居家養老存在的具體問題著手，分析社區內部各主體的責任關系，進而提出政府的應對措施。但是對于社區整個系統資源的研究不夠深入，在社區層面治理理論恰恰是對社區各個有機組成部分進行有效管理的研究，治理理論在優化系統資源、提高多元協同能力上有著較大的優勢。以治理的視角看待社區居家養老中的政府責任拓展了研究思路，豐富了理論研究，充實了社區居家養老理論體系。基于治理理論，本文以我國社區居家養老服務具有代表性的四種模式作為研究的維度，即以政府為核心的四周輻射型、構建養老服務交易平臺型、政府與非營利組織合作型、非營利組織主導型，研究我國政府在居家養老服務領域的責任，為我國社區居家養老的發展提供有益的借鑒。

二、治理理論與社區居家養老的政府責任

治理作為一種新的管理思潮，既要求政府在社會公共事務中主動尋求其他社會主體的互動形成治理網絡，又要求政府在治理網絡中發揮“元治理”的作用。社區居家養老的治理能更好地應對社會老齡化對養老服務供給變革提出的挑戰。

(一)治理的內涵

治理(governance)的概念首先出現在企業問題的研究中，后來被應用到公共管理問題的研究，在實踐中成為與統治相區別的一種管理方式。一般而言，治理是為了實現或者增進公共利益，政府與私營部門、第三部門或公民個人等眾多主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程[7]。20世紀70年代以來，隨著西方福利國家的建立，政府事無巨細地介入到公民生活中，以致政府機構的無盡膨脹和效率低下，出現“政府失靈”。為解決這一矛盾，民營化運動甚囂塵上，意圖將市場機制引入公共服務。然而隨著全球化、分權化以及社會關系的日益復雜多變，片面地依靠市場競爭并不能有效、公平地滿足居民的需求。于是代表各方利益的多主體的治理模式受到關注。在中國，自改革開放以來，為了解決公共服務生產效率低下、供給不公平等問題，政府開始自覺謀求管理方式的變革，有意識地推動和引導地方社會管理創新實踐，在基層社區協同治理等領域進行了有益的探索。無論國外還是國內，治理應實踐之需成長和發展起來，有著豐富的內涵。

(二)治理思想與社區居家養老的契合性

以治理的視域看待我國社區居家養老的發展有著天然的契合性和現實可能性。黨的十八屆三中全會決定把創新社會治理體制作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。保障老年人養老的社區居家養老是社會治理體制中的組成部分，完善社區居家養老治理機制成為化解社會老齡化矛盾、完善老年福利、促進養老公平的重要途徑。社區居家養老的治理雖然只是社會治理中的一部分，但對于提高國家治理能力、完善和充實社會治理體系、推動社會有序和諧發展產生積極影響。另外，我國的現實情況和發展要求也為社區居家養老的治理實踐提供了土壤。在我國的大多數城市，縣區級(基層政府)所控制的資源很少，由政府主導提供的公共養老服務難以為繼，因此需要對社區的資源進行最大化的整合。

再者，現代的治理思想是在反對“社會中心論”的窠臼下建立起來的，它強調一種多中心的公共行動體系。政府應該和社會各主體通力配合，共享社會資源，共同承擔有區別的責任，以此為基點形成多元協同治理機制，并最終使各方受益。在社區居家養老中，社區居委會、養老服務公司、物業公司、非營利組織、家庭成員對老年人提供養老服務有著各自獨特的責任，沒有哪一個主體擁有充足的資源和能力獨自滿足居家老人的所有需求。社區居委會作為服務供需雙方的樞紐，對于資源的整合和信息的交流能夠發揮更大的作用；非營利組織能夠有效地彌合政府、市場在養老服務供給中的失靈，是未來養老服務購買的中堅力量；營利組織能夠提供更加多樣且優質的居家養老服務；家庭成員在老人的精神慰藉上有著不可推卸的責任及無法比擬的優勢。這些行為主體應該通過資源及知識的共享解決存在的問題。

(三)治理視角下政府履責的分析

在治理的視角下，政府在居家養老服務中承擔著不可推卸的責任。首先，社區居家養老服務作為一種準公共物品，從消費的競爭性上看，具有部分競爭性。采用社區居家養老的老年人雖然居住在自己家中，但享受著由社區統籌和支持的養老服務。社區居家養老服務不同于狹義的上門服務，還包括以社區養老配套設施為載體的戶外服務，以養老支持系統為平臺，整合社區資源保證服務供給。具體養老服務具有競爭性，即老年人對該服務的消費會影響到其他老年人對該服務的消費，如家政服務、康復護理等，但是如前文所述，社區居家養老服務必須依靠養老支持系統，一旦建立就可以為區內所有老年群體提供服務，邊際成本不會上升。從消費的排他性上來看，一旦建立社區居家養老服務體系，凡是在本社區生活的老年群體都能夠并且應該享有服務，因此社區居家養老服務具有非排他性。而且養老服務有著較強的正外部性，它關系著老年人生活的品質及子女的負擔，也關系著社會的穩定與和諧。政府必須介入居家養老服務，承擔相應責任。其次，治理理論還強調政府在網絡治理中“元治理”的角色，認為政府的行為表現是有效治理的關鍵。無論國內還是國外，治理網絡并不是自發形成的，而是相關的政府部門主動建構的結果，政府以其擁有的權威、資金及人力資源扮演著“社區領導者”的角色。在英國的社區居家養老中，各地方的社會服務局(SSD)承擔起社區照顧的主要責任[8]。

西方的社區居家養老實踐經驗證明了采用治理思想提供養老服務的有效性，政府在社區居家養老的治理中有著特殊的責任定位。如：與社區居家養老各行動主體合作建立起合作關系；在聯合行動中確立合意，做到老年群體福利最大化；完善公共責任制度，確保私營實體與非營利組織遵守必要的公共倫理規范，緩和各行動主體與老年群體的利益摩擦；保護網絡中的弱勢老年群體，如高齡老人、貧困老人及失能半失能老人。但是中國作為最大的發展中國家，正面臨著更大的挑戰，政府在履行上述職責的過程中首先要做到以下幾點：其一，要加強制度化建設，完善和規范養老服務體系，這樣才能保障治理網絡中的各主體遵守公共倫理規范并朝著積極的方向發展。其二，由于發展中國家市民社會發展不良，表現在社區層面就是社區非營利機構整體實力不強，不能完全承擔一些社會責任；私營部門的社區認同感較弱，缺乏對社區需求的回應；公民個人社區建設參與度較差。這些現實狀況實際上成為社區居家養老模式發展的阻礙因素。具體而言，政府應該增強對養老服務主體及對象支持，對承擔養老責任的家庭，應該多方面進行獎勵；對社區予以資金、土地的支持，同時賦予其更多的財政自主權與行政獨立權；對從事養老服務的企業予以稅費優惠；對于非營利組織降低準入門檻，創新稅收激勵手段等，為居家養老服務創造良好的運行環境。簡而言之，政府要做到的就是逐步掃清不利于治理的因素，再與其他主體合作為老年群體提供多元的養老服務。

三、社區居家養老服務模式中政府履責現狀

目前政府對社區居家養老模式的探索不斷深入，出現了具有代表性的服務模式。在這些模式中，政府普遍會設立或者委托其他組織成立社區居家養老服務中心，作為一定區域內協調養老資源的樞紐，在服務中心周圍一般會有其他主體共同為社區居家養老提供服務。本文選取四種社區居家養老模式，將其看做正在構建中的治理網絡，通過分析其各自的特點和缺陷，探求出政府責任的改進方向。

(一)以政府為核心的四周輻射型模式的政府履責現狀

該模式政府在社區居家養老治理網絡中處于絕對核心地位，政府主管和承辦居家養老服務中心，政府通過各種方式與其他社區主體保持著密切的聯系，呈現出以政府為核心的四周輻射型治理網絡。北京市石景山區是這一模式的典型代表。石景山區政府根據2015年北京市通過的《北京市居家養老服務條例》，出臺《居家養老服務體制改革實施意見》，計劃在全區9個街道構建“1個中心+1批驛站+0零距離輻射”的互動服務體系。

政府的具體責任如下：街道辦事處與區級民政部門的“當代社區發展與治理促進中心”合作建立街道級別的照料中心，負責整個街道養老資源的整合、居家養老服務的購買，如八角街道辦事處與北京首鋼實業有限公司簽訂了戰略合作協議，推進轄區內養老服務的建設；照料中心指導街道內各個社區建立養老服務驛站，以便承接照料中心的具體服務項目，同時照料中心為服務驛站提供資金、場地支持，服務驛站擁有老年人日間照料室、助浴間、助餐間、配餐間和多功能活動室；照料中心還負責轄區內老年家庭的適老化改造，為老年人發放食物券等補助；同時還積極動員居民參與社區養老建設。政府意圖通過照料中心和養老驛站構建“全方位、零遺漏的一刻鐘社區居家融合式養老服務圈”。具體的組織體系如圖1所示。

圖1 北京市石景山社區居家養老組織體系

在這種模式下，政府處于絕對強勢的地位，政府的直接參與在一定程度上提高了行動效率，增強了整個治理網絡的權威性。但也存在不足：首先，在整個社區居家養老服務體系中參與的行動主體較多，社區企業、非營利組織、個人等主體與政府的單向關系較為緊密，互相之間的聯系較少，呈現中心輻射狀。這樣的結構不利于加強各主體間的合作，達到有效共治的狀態。其次，這種治理網絡完全依附于政府，自生性差，其發展良好與否與地方政府領導人的重視有很大關系，存在人走政息的風險。

(二)構建養老服務交易平臺型模式的政府履責現狀

養老服務交易平臺型模式是由政府利用現代信息技術建立信息平臺，通過利用市場力量對養老資源進行配置，為老年群體提供多樣化的養老服務。蘭州市城關區是這一模式的代表，城關區于2009年出臺了《關于籌建蘭州市城關區虛擬養老院的實施方案》。“虛擬養老院”可以形象地概括為政府搭建一個虛擬的居家養老服務交易平臺，賣家為通過審核的各類企業，買家為城關區的所有老年群體。

城關區政府在這種居家養老模式中承擔的責任是：第一，確定了虛擬養老院的組織框架。虛擬養老院下設三個部門：呼叫中心、加盟管理中心、接待服務中心。這三個部門分別負責接收轄區老年人服務需求、招募企業為老年人提供服務、服務狀況的意見反饋。其中加盟管理中心被民政部門設置為民辦非企業，從而使部分的工作脫離政府部門，其工作人員均為社會招聘。第二，政府對部分老年群體提供養老服務補貼。城關區政府對轄內的老年群體進行分類，對高齡、貧困、模范三類老人提供不等的服務補貼，普通老年群體通過虛擬養老院購買服務比市場價格優惠20%。第三，對加入虛擬養老院的企業進行管理和補助。政府對申請加入虛擬養老院的企業進行審核，審核通過的企業注冊為民辦非企業單位，以便享受稅費優惠。同時，根據每個企業的所在位置和服務半徑對每個企業的服務范圍進行規劃。該模式的組織體系如圖2所示。

圖2 蘭州市城關區社區居家養老組織體系

通過構建養老服務交易平臺，將老年群體與服務企業對接，既消除了老年群體對消費市場不信任的后顧之憂，解決了居家養老服務供給的難題，又激活了潛在的老年消費市場，帶動了銀色經濟的發展。老齡服務產業的發展反過來又會推動這種居家養老模式的良性運行和可持續發展。但是，這種模式依賴于加盟企業服務的可持續性，政府需要做好協調和扶持的工作。目前城關區的虛擬養老院正面臨著合作困境：企業的目標是盈利，但養老服務是微利性的，蘭州市城關區政府對這些企業的財政支持力度不夠大，難以對具有資格的企業產生持久性的吸引力，出現了供給匱乏。同時，由于利潤低影響到服務的質量和數量，導致養老服務供給質量低下。

(三)政府與非營利組織合作型的政府履責現狀

上海市普陀區是這一模式的典型代表，普陀區的非營利組織——養老服務管理中心是該區養老服務的提供主體，向全區招聘養老服務人員并對其培訓，對享受“居家養老服務”的老人進行評估。該中心還直接對服務員的服務質量進行監督。普陀區居家養老服務體系的基層延伸是通過養老服務管理中心與區內敬老院合作實現的。區內八家敬老院都建立起居家養老服務隊，他們與老年人直接洽談具體的服務項目和服務時間，簽訂居家養老服務協議，達成協議后服務隊就可以在第一時間滿足老年人的需求。

政府主要發揮了幫扶和資金支持的作用。首先，養老服務管理中心由政府設立，區政府指定該管理中心為居家養老服務的生產者，政府直接購買服務。其次，市、區兩級政府對可以享受居家養老服務的老年人分別給予每月的補貼。在資金的來源上，上海市政府和普陀區政府兩級政府平均分攤財政撥款，這樣能夠緩解區級政府的財政壓力。該模式的組織體系如圖3所示。

圖3 上海市普陀區社區居家養老組織體系

這種社區居家養老模式能夠保證對老年群體支持的穩定性和持續性，由于負責居家養老的組織直接由政府設立，具有較高的權威。但是這種模式也存在著一些弊病：政府與民間組織的合作很容易演變成上下級之間的控制關系。養老服務管理中心由政府設立，中心的管理人員都是政府直接任命，所以它并非真正意義上的民間組織，從某種程度上來說是政府部門的延伸部門，存在著政府權力變相擴展的潛在危險，從而為這些部門帶來不正當的利益。政府購買居家養老服務的具體內容與形式由政府決定，其他主體無法自愿、平等地參與其中。這樣政府不但沒有轉變職能目標，反而使自身的權限更大。

(四)非營利組織主導型政府履責現狀

非營利組織主導型的社區居家養老模式指以非營利組織為中心，提供養老服務，該非營利組織是社區各主體的紐帶。政府的角色由臺前轉移到幕后，發揮著居家養老服務體系的支持作用。寧波海曙區是這一模式的典型代表，海曙區政府2004年出臺《關于海曙區社會化居家養老工作的指導性意見》，與海曙區星光敬老協會合作，讓第三部門充分地參與到社區居家養老服務的供給中。海曙區的居家養老服務體系層級包括三級：社會化居家養老服務中心負責協調整個海曙區的居家養老人力、物力資源，直接由星光敬老協會運行。社會化居家養老服務中心分部負責海曙區下轄各街道的工作，由該協會的分部運行。居家養老服務小組以敬老協會名義在服務站開展具體工作。這三個層級的側重點不同：服務中心直接承接政府對居家養老服務的規劃，接受區政府的財政撥款，協調全區居家養老工作；服務中心分部確定居家養老服務的服務項目，審定居家養老老人資格，對居家養老服務人員進行培訓；服務小組直接為各社區的居家養老的老人提供上門服務。海曙區的整個居家養老服務體系都是非營利組織獨立運作，在運行過程中能夠充分發揮其自身優勢，完善社區居家養老服務合作網絡。如吸收培訓社區的下崗、失業和困難群眾成為專業居家養老服務人員；創新志愿服務形式，采用“義工銀行”吸引更多群眾參與社區老年人服務；吸引當地企業加入為老年人認購居家養老服務。

政府在這種模式中承擔的職責主要是政策規劃和財政支持。海曙區政府成立居家養老工作小組，該小組由區級領導干部及星光養老協會的會長組成，專門負責政策制定和政策指導。海曙區政府將星光老年協會的資金列入政府財政預算，保障了服務供給的持久性。這種模式下政府的角色為權威的授權者、政策引導者、資金的提供者，實現了政府的職能轉變。該模式的組織體系如圖4所示。

圖4 寧波市海曙區社區居家養老組織體系

以非營利組織為主導的多元主體的協同供給在滿足老年群體居家養老服務需求、調動社區居民廣泛參與方面有著明顯的優勢。但是，這種模式下政府在履責方面仍然有不足之處，主要表現在，在保護老年群體上存在著職責缺位。星光敬老協會作為提供養老服務的主體，同時肩負著反饋老年群體對居家養老服務滿意度的責任，不能夠有效地維護老年群體的利益。基層政府在服務質量的監督上存在空白，沒有承擔起應有的責任。

以上四種模式在一定程度上反映出當前我國居家養老服務類型及政府責任現狀，政府作為倡導者決定了社區居家養老服務模式的類型。各地基本上建立起具有多主體的行動網絡，政府部門、營利組織、非營利組織及社區居民都或多或少地參與到居家養老服務中。作為協調養老服務資源的居家養老服務中心(各地名稱存在差異)的性質、與政府的依附程度以及各主體之間的聯系緊密與否，是區分目前社區居家養老模式的關鍵，也是治理成熟度的體現。從實踐中可以看出，完善的政策法規、多元協同供給、財政支持力度及政府的監督與管理是影響整個合作網絡資源利用效率和持續發展的重要因素。所以，應該對我國社區居家養老服務的政府責任進行梳理和完善，以促進社區居家養老治理網絡的健康持續發展。

四、社區居家養老政府責任體系構建

政府定位是否準確、是否合理是社區居家養老模式可持續發展的關鍵。按照治理理論，必須構建一個政府、市場、社會三元動態協同治理體系，其中政府必須通過充分發揮自身職能帶動整個居家養老體系的持續穩定發展。治理視角下社區居家養老的政府責任體系構建如下：

(一)制定社區居家養老的政策法規

政策法規是開展地方社區居家養老的前提和基礎，是中央相關部門或地方政府為了應對老年人養老問題，對社區居家養老模式的前期規劃和預想。政策法規被制定以后就會成為治理網絡中各主體合作的規范形式。2015年北京市政府通過的《北京市居家養老服務條例》成為中國首部居家養老服務的地方性法規，對居家養老服務內容、家庭和政府責任等作出指引性的規定。除了北京，全國其他地方尚未出臺類似的政策。目前關于居家養老服務的政策法規存在著不健全、不均衡、不配套、可操作性差等問題，進而導致政策執行力弱，實效性不高。制定完善的政策法規能夠最大限度地減輕治理網絡中存在的摩擦，加大對老年人權益的保護。在制定公共政策時要做到系統化和老年群體利益最大化。

政府有責任確保出臺的政策法規符合公共正義的規范，確保老年的公共利益居于主導地位。在各地社區居家養老的實踐過程中，老年群體的話語權很弱，在大多數情況下屬于被動接受方。在治理的過程中政府有責任保護較為弱勢一方的合法權益，在制定政策的過程中一定要考慮到老年群體的真實需求，切實維護老年人的合法權益。

政府在制定具體政策時要系統化。地方政府要在結合本地方具體情況的基礎上，聯合政府有關部門如衛生、文化、社保、住建等部門共同制定社區居家養老的政策法規。

(二)構建社區居家養老服務的多元協同供給機制

在現實生活中要打破“全能政府”的慣性障礙，政府應該減少對非營利組織的直接控制，重視各種社會組織和居民在社區居家養老治理中的主體地位和主力作用，將其視作可以通力合作的伙伴。政府要具體做到以下幾點：

打破社區居家養老服務領域公共壟斷的藩籬，適度引進市場化的運作方式，面向全體老年群體，積極培育養老服務市場。政府要從居家養老服務的提供者轉變為資助者，將老年群體按經濟困難程度及生理條件分級給予不同的補助，既能滿足困難老人的需求，又能開展營利服務，使其形成一種自運轉的服務網絡。

支持相關的非營利組織發展。簡化相關營利組織的登記注冊制度，促進助老、為老等非營利組織的發展。為相關非營利組織的活動提供幫助，例如由各類愛心組織倡導的助老活動——“時間銀行”，由于缺乏權威導致公民的不信任感，政府可以為其承擔類似的“信用擔保”，保障其持續正常運轉。

只有家庭才能有效地滿足老年人所需的精神慰藉，因此要積極倡導家庭成員對老年群體的責任照顧，營造愛老敬老的社會氛圍，這對于完善居家養老服務供給體系有著至關重要的作用。同時，提倡與物業公司進行合作，支持物業公司利用場地及設施優勢開展營利性老年活動，拓展老年群體的戶外活動空間。

(三)加大社區居家養老的財政支持力度

社區居家養老服務本質上屬于準公共物品，需要政府的財政支持，從國際視野來看，政府的財政職責是其“首要職責”。具體應該做到以下幾點：

一是要繼續鞏固財政政策在基礎養老服務設施等方面的支持政策，在人才隊伍建設中應當著重考慮人員的充足性和專業性問題，要出臺多樣化的政策以吸引更多年輕人加入到專業護理員的隊伍中。同時在培訓、職業鑒定、考核方面提供資金和技術支持。

二是稅收政策要著眼于為養老服務企業減輕負擔，培育和激勵養老服務市場的發展，對其經營性收入及增值稅減稅方面予以政策優惠。福利彩票公益金可以用于社區老年活動中心的建立、老年群體住房的適老化改造、智能設備的安裝等。社會保險基金要與居家養老服務形成配套支持的系統，達到醫、養、住相融合的目標，切實提高老年人生活水平及質量。

(四)加強監督與管理

在治理的背景下，政府將居家養老服務的供給等職責轉移給私營機構或者非營利組織之后，就應該確保這些組織遵守必要的公共倫理規范。只有這樣才能緩和養老服務的提供者和享受者的摩擦，減輕治理網絡各主體的沖突。具體而言，政府要在養老服務提供的準入、評估及退出三個重要環節加強監督和管理。

一是政府應該降低養老服務機構的準入門檻，同時要制定資格認證制度及養老護理員職業資格和技術等級制度，規范市場秩序，禁止不符合資格要求的居家養老服務機構和服務人員進入居家養老服務的運行體系。

二是建立居家養老服務質量評估和考核制度。在進行養老服務評估時要防止服務提供者與評估者一致的情況。由民政等部門牽頭，組織相關專家共同制定服務質量評估和考核標準及內容，盡量做到對養老服務的全過程監控。

三是完善退出機制。完善的退出機制是養老服務領域活力及質量的保障，因此政府對于沒有通過質量評估的服務機構及服務人員要進行整治，對于仍不合格的撤銷資格并責其強制退出，確保整個居家養老服務工作能夠健康有序地推進。

[1]敬乂嘉，陳若靜.從協作角度看我國居家養老服務體系的發展與管理創新[J].復旦學報(社會科學版)，2009(5)：134.

[2]周湘蓮.居家養老服務中的政府責任[J].學海,2011(6):96-100.

[3]方穎之.我國居家養老模式中的政府責任體系重構[J].學理論,2011(19):89-91.

[4]孫璐.居家養老的困境及化解的著力點——以揚州市的兩個社區為例[J].城市問題,2012(8):91-96.

[5]同春芬,汪連杰.福利多元主義視角下我國居家養老服務的政府責任體系構建[J].西北人口,2015(1):73-78.

[6]吳飛.社會化居家養老模式建構與政府能促型角色[J].河南師范大學學報(哲學社會科學版),2015,42(3):28-32.

[7]彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京:中國人民大學出版社,2014:11.

[8]汪連新.城市社區養老服務研究[M].北京:中國社會科學出版社,2015:140-141.

2016-12-19 作者簡介：叢春霞(1963-)，女，博士，教授;E-mail：congcx0411@163.com

1671-7031(2017)02-0067-07

C913.6

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