北美船舶排放控制區(qū)的監(jiān)管舉措及對(duì)中國(guó)啟示

董 雪,董 崗

(上海海事大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,上海 201306)

北美船舶排放控制區(qū)的監(jiān)管舉措及對(duì)中國(guó)啟示

董 雪,董 崗

(上海海事大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,上海 201306)

為有效減少船舶大氣污染物排放,改善港口城市空氣質(zhì)量和推進(jìn)綠色航運(yùn),中國(guó)設(shè)立了船舶排放控制區(qū)。經(jīng)過(guò)半年多的實(shí)施，中國(guó)船舶排放控制區(qū)已取得初步成效，但排放控制區(qū)的監(jiān)管舉措仍存在不足。借鑒北美船舶排放控制區(qū)的主要監(jiān)管舉措，如實(shí)施高頻率抽樣檢查、開展綜合性處罰、實(shí)行燃油供應(yīng)質(zhì)量監(jiān)管、構(gòu)建分工協(xié)同模式等，提出推進(jìn)中國(guó)船舶排放控制區(qū)實(shí)施的對(duì)策，包括進(jìn)一步提高抽檢比例、出臺(tái)更加細(xì)化的處罰標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建燃油供應(yīng)鏈全程監(jiān)管體系、借助多平臺(tái)強(qiáng)化宣傳溝通等。

北美/中國(guó)；船舶排放控制區(qū)；監(jiān)管舉措

一、引 言

當(dāng)前，船舶排放造成大氣污染情況十分嚴(yán)峻。依據(jù)IMO GPG Study of 2014[1]，2007—2012年全球航運(yùn)產(chǎn)生的硫氧化物和氮氧化物約占全球硫氧化物和氮氧化物的15%和13%，其中國(guó)際航運(yùn)約占全球的13%和12%，船舶污染物排放長(zhǎng)期處于較高水平。由于船舶污染會(huì)影響大氣環(huán)境，進(jìn)而影響港口地區(qū)空氣質(zhì)量，為此，國(guó)際海事組織(IMO)下屬的海洋環(huán)境委員會(huì)(MEPC)設(shè)立了四大國(guó)際船舶排放控制區(qū)(ECA)。其中，北美船舶排放控制區(qū)通過(guò)采取有效的監(jiān)管舉措預(yù)計(jì)到2020年排放控制區(qū)內(nèi)硫氧化物、氮氧化物和可吸入顆粒物將分別降低86%、23%和74%[2]。我國(guó)目前也設(shè)立了船舶排放控制區(qū)來(lái)應(yīng)對(duì)船舶大氣污染并取得初步成效，但在具體實(shí)施過(guò)程中仍面臨著對(duì)船舶監(jiān)管力度不夠等問(wèn)題。因此，通過(guò)借鑒北美船舶排放控制區(qū)的主要監(jiān)管舉措，可為進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)船舶排放控制區(qū)的實(shí)施提供有效參考。

二、北美船舶排放控制區(qū)概況

2010年5月26日，國(guó)際海事組織修訂了防止船舶造成大氣污染的國(guó)際公約，指定了美國(guó)、加拿大和法國(guó)水域的特定部分為北美船舶排放控制區(qū)，并于2012年8月1日正式啟用。

(一)地理范圍

北美船舶排放控制區(qū)共包括三個(gè)部分，一是美國(guó)和加拿大太平洋沿海岸地區(qū)，見圖1數(shù)字1；二是美國(guó)、加拿大和法國(guó)(圣皮埃爾密克隆)大西洋沿岸外地區(qū)和美國(guó)墨西哥灣地區(qū)，見圖1數(shù)字2；三是夏威夷島、毛伊島、瓦胡島等夏威夷島嶼沿岸外的海區(qū)，見圖1數(shù)字3。

圖1 北美船舶排放控制區(qū)范圍

(二)排放標(biāo)準(zhǔn)

2008年10月，國(guó)際海事組織的成員國(guó)同意修訂國(guó)際防污公約附則六并通過(guò)了硫氧化物和氮氧化物新標(biāo)準(zhǔn)。

1.硫氧化物

表1總結(jié)了附則六中船舶燃油含硫量全球頂限及在北美排放控制區(qū)內(nèi)的含硫量標(biāo)準(zhǔn)。

表1 船舶燃油含硫量標(biāo)準(zhǔn)

注：*對(duì)上述5000 ppm的標(biāo)準(zhǔn)，到2018年IMO將審議確定該燃油的可獲得性。

2.氮氧化物

表2總結(jié)了在北美ECA內(nèi)船用柴油發(fā)動(dòng)機(jī)氮氧化物排放量應(yīng)遵循的三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

表2 船舶發(fā)動(dòng)機(jī)氮氧化物排放等級(jí)

其中針對(duì)船舶在排放控制區(qū)內(nèi)適應(yīng)相應(yīng)級(jí)別的氮氧化物排放標(biāo)準(zhǔn)，又給出以下三個(gè)詳細(xì)規(guī)定：一是2000年1月1日或以后至2011年1月1日以前建造的船舶安裝的船用柴油發(fā)動(dòng)機(jī)，氮氧化物排放量遵循第Ⅰ級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；二是2011年1月1日或以后建造的船舶安裝的船用柴油發(fā)動(dòng)機(jī)，氮氧化物排放量遵循第Ⅱ級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；三是2016年1月1日及以后建造的船舶安裝的船用柴油發(fā)動(dòng)機(jī)，在進(jìn)入排放控制區(qū)內(nèi)，氮氧化物排放量遵循第Ⅲ級(jí)標(biāo)準(zhǔn)[3]。

三、北美船舶排放控制區(qū)的主要監(jiān)管舉措

(一)實(shí)施高頻率抽樣檢查

依據(jù)當(dāng)前油價(jià)，若船方或船舶營(yíng)運(yùn)人使用合規(guī)低硫燃油來(lái)達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)可能出現(xiàn)守法成本高于違規(guī)成本情況，船方為避免損失會(huì)以“僥幸”心理采取違規(guī)行動(dòng)。為了排查違規(guī)船舶，就必須要實(shí)施高頻抽樣檢查。根據(jù)國(guó)際防污公約附則六對(duì)北美排放控制區(qū)的要求，船東和船舶營(yíng)運(yùn)人達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè)方法：一是使用合規(guī)的低硫燃油；二是使用替代措施；三是尋求例外或要求豁免。船方采取上述任意一種辦法來(lái)達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)都有權(quán)及有責(zé)任對(duì)其進(jìn)行檢查。

以美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)發(fā)布的2015年港口國(guó)監(jiān)督檢查報(bào)告為例[4]，其中外籍船舶靠港艘次共73 752次，檢查了17 920艘次，相比2014年外籍船舶靠港艘次79 091次，檢查了17 794艘次[5]，檢查比例從22.5%增至24.3%，雖呈緩慢增長(zhǎng)趨勢(shì)，但總體仍維持較高水平。高頻率的抽樣檢查，使得船東或船舶營(yíng)運(yùn)人采取“違規(guī)行動(dòng)”的次數(shù)會(huì)不斷減少，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椴扇　昂弦?guī)行動(dòng)”。而這一轉(zhuǎn)變，最直接的效果就是排放控制區(qū)內(nèi)空氣質(zhì)量得到明顯改善。

(二)開展綜合性處罰

即使提高檢查比例，如果不加強(qiáng)懲罰，對(duì)船方或船舶營(yíng)運(yùn)人的約束力仍較小。只有雙管齊下，在提高抽樣比例的同時(shí)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)處罰和非經(jīng)濟(jì)處罰，才能起到震懾作用。2015年1月美國(guó)環(huán)保局針對(duì)北美排放控制區(qū)船用燃油硫含量應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)制定了經(jīng)濟(jì)懲罰措施。該懲罰措施主要包括兩部分：一是將采取消除違規(guī)行為帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利好及設(shè)定違規(guī)嚴(yán)重性罰額二者相結(jié)合來(lái)計(jì)算懲罰金額。其中違規(guī)嚴(yán)重性罰額又包括燃油含硫量超標(biāo)等級(jí)，超標(biāo)越多，基線罰額也越多，還考慮了違規(guī)次數(shù)，每天每次違反的罰額區(qū)間是＄2500～＄15 000，違反次數(shù)越多，罰額越處于區(qū)間上方。二是引入調(diào)整因子來(lái)調(diào)整對(duì)“違規(guī)嚴(yán)重性”的罰額界定。其內(nèi)容包括對(duì)故意或疏忽程度界定、協(xié)調(diào)程度界定、使用違規(guī)燃油歷史界定。

而在2015年3月12日，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)發(fā)布的海事安全警示中又公布了其執(zhí)行過(guò)程中采取的非經(jīng)濟(jì)懲罰措施。內(nèi)容如下：若懸掛非美國(guó)國(guó)旗的船舶被查出違反了國(guó)際防污公約附則六的規(guī)定，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)依據(jù)國(guó)際防污公約和APPS法令有權(quán)扣留船舶。同時(shí)，海岸警衛(wèi)隊(duì)可對(duì)船舶進(jìn)行潛在的違規(guī)行為調(diào)查，并由其或環(huán)保局進(jìn)行裁判。視違規(guī)的嚴(yán)重程度，海岸警衛(wèi)隊(duì)可行使船舶海關(guān)放行取消權(quán)或扣留權(quán)。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)曾扣押過(guò)涉嫌違法排放的船舶，對(duì)船方來(lái)說(shuō)帶來(lái)的非經(jīng)濟(jì)損失不亞于經(jīng)濟(jì)損失，可見美國(guó)對(duì)違法排放船舶進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。所以，到美國(guó)的船舶違法排放的程度也在不斷降低。

(三)實(shí)行燃油供應(yīng)質(zhì)量監(jiān)管

實(shí)施高抽樣檢查和綜合性處罰，是為了加強(qiáng)對(duì)船舶的監(jiān)管，督促船東或船舶營(yíng)運(yùn)人積極采取措施達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)船東采取合規(guī)燃油來(lái)達(dá)到排放控制區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也要保證足夠的高質(zhì)量低硫燃油供應(yīng)，這就需要對(duì)船用燃油供應(yīng)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管。美國(guó)環(huán)保局為了保證船舶在美國(guó)本地能夠買到合規(guī)燃油，其采取的措施是對(duì)岸上的燃油供應(yīng)商進(jìn)行檢查，并制定詳細(xì)的油品質(zhì)量保障計(jì)劃。除此之外，在2014年12月美國(guó)環(huán)保局針對(duì)排放控制區(qū)的船用燃料又作出了如下監(jiān)管要求：一是進(jìn)口商和燃油精煉商應(yīng)該使用ASTMD2622或者另一種權(quán)威檢測(cè)方法來(lái)對(duì)每一批進(jìn)入排放控制區(qū)的燃油進(jìn)行取樣和檢測(cè)；二是運(yùn)輸?shù)酱系娜加停谌加脱b艙期間，船方應(yīng)該進(jìn)行燃油取樣并將該樣本從運(yùn)輸日期始保留至少1年。通過(guò)對(duì)燃油供應(yīng)過(guò)程開展質(zhì)量監(jiān)管達(dá)到了源頭和鏈條雙控制，有效地保障了船用燃油質(zhì)量。

(四)構(gòu)建分工協(xié)同模式

有效的監(jiān)管舉措需要部門間高度協(xié)同才能發(fā)揮作用。任一監(jiān)管行動(dòng)，部門間職能、主次劃分不清，都可能會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管行動(dòng)無(wú)效。在北美排放控制區(qū)美國(guó)海域內(nèi)，對(duì)船舶排放進(jìn)行監(jiān)督的主要是美國(guó)環(huán)保局、海岸警衛(wèi)隊(duì)以及海岸警衛(wèi)隊(duì)下屬的港口國(guó)檢查部門。三部門之間職責(zé)明確，協(xié)同推進(jìn)監(jiān)管行動(dòng)。例如美國(guó)環(huán)保局對(duì)岸上船用燃油檢查做出要求，海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)登船進(jìn)行船用燃油抽檢，發(fā)揮具體動(dòng)態(tài)監(jiān)管作用。又如海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)對(duì)美國(guó)籍船舶進(jìn)行檢查、懲罰，其下屬的港口國(guó)檢查部門主要針對(duì)外籍船舶進(jìn)行檢查和懲罰。同時(shí)，不僅采取部門分工協(xié)同減少排放量，美國(guó)環(huán)保局還同墨西哥環(huán)境和自然資源部門從2009年開始，以幫助建立墨西哥船舶排放控制區(qū)進(jìn)行雙邊合作來(lái)減少船舶污染排放量并持續(xù)至今，美國(guó)環(huán)保局主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)制定墨西哥國(guó)家船舶排放清單，且預(yù)計(jì)到2030年設(shè)立的墨西哥船舶排放控制區(qū)將削減80%的硫氧化物和氮氧化物排放、70%的顆粒物和炭黑物排放[6]，實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量改善和居民健康效益提升，從而也可進(jìn)一步減少美國(guó)早亡人數(shù)。

四、推進(jìn)中國(guó)船舶排放控制區(qū)實(shí)施的啟示

(一)進(jìn)一步提高抽檢比例

當(dāng)船東或者船舶營(yíng)運(yùn)人被要求采用合規(guī)燃油來(lái)達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，若采用合規(guī)燃油的成本高于違規(guī)成本，船方考慮自己的經(jīng)營(yíng)成本，可能就會(huì)冒著違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)去使用違規(guī)燃油，而這會(huì)造成監(jiān)管成本和船舶成本不平衡。要想維持二者平衡，應(yīng)該提高船舶抽樣及燃油取樣比例。北美船舶排放控制區(qū)近幾年船舶抽樣比例都維持較高水平且取得一定成效。我國(guó)目前對(duì)船舶抽樣實(shí)施比例不高。以上海港為例，2016年4—10月，上海港共檢查到港船舶3277艘次，其中抽檢船舶中燃油取樣為337艘次，燃油取樣比例為10.3%，查處違規(guī)使用低硫燃油31起，違規(guī)率約為9.2%，與北美排放控制區(qū)相比檢查比例還處于較低水平。因此，必須進(jìn)一步擴(kuò)大樣本容量，提高船舶抽樣比例以及燃油取樣比例，嚴(yán)格查處船舶違規(guī)使用低硫燃油，最大化地降低船用燃油違規(guī)率，改善排放控制區(qū)內(nèi)的空氣質(zhì)量及實(shí)現(xiàn)綠色港口[7]。

(二)出臺(tái)更加細(xì)化的處罰標(biāo)準(zhǔn)

要想讓船舶更好遵守排放控制區(qū)的排放標(biāo)準(zhǔn)，除了提高船舶抽樣和燃油抽檢比例外，適當(dāng)?shù)膽土P額度也不可或缺[8]。北美排放控制區(qū)實(shí)施了具體的經(jīng)濟(jì)處罰和非經(jīng)濟(jì)處罰，使得船舶違法排放得到有效緩解，而我國(guó)依據(jù)《大氣污染防治法》的規(guī)定，對(duì)向大氣排放污染物超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，由所在地縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款。顯然，我國(guó)規(guī)定了排放控制區(qū)的懲罰總量，但與北美排放控制區(qū)相比，對(duì)實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中遇到的“怎么罰、罰多少”問(wèn)題并沒有給予有效解決，需出臺(tái)更加細(xì)化的處罰標(biāo)準(zhǔn)。

以上海港為例，目前上海港對(duì)船舶船用燃油含硫量違規(guī)進(jìn)行處罰的計(jì)算依據(jù)是船舶噸位大小和船舶燃油含硫量違規(guī)程度，在執(zhí)行的過(guò)程中也不免會(huì)出現(xiàn)“如何罰、罰多少”問(wèn)題。考察美國(guó)環(huán)保局發(fā)布的在北美排放控制區(qū)實(shí)施的針對(duì)燃油含硫量違規(guī)的懲罰措施，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)排放控制區(qū)內(nèi)對(duì)船用燃油含硫量違規(guī)懲罰可作如下規(guī)定：一是在燃油違規(guī)程度界定上，改為劃分燃油含硫量等級(jí)。例如以0.5%的含硫量為基數(shù)，以0.15%的含硫量為公差，以遞增等差數(shù)列增至1.5%的含硫量；由于含硫量高于1.5%或者更高，在硫含量目前全球頂限為3.5%的情況下較少見，可適當(dāng)擴(kuò)大區(qū)間范圍，以0.5%為公差，以遞增數(shù)列增長(zhǎng)；并根據(jù)不同區(qū)間的含硫量等級(jí)，區(qū)別對(duì)待并設(shè)定不同罰額。二是在根據(jù)船舶噸位大小實(shí)施處罰時(shí)，也引入調(diào)整因子即考慮船舶違規(guī)次數(shù)。設(shè)定船舶違規(guī)次數(shù)上限，并在超過(guò)該上限時(shí)，設(shè)定不同噸位的定量罰額，在計(jì)算對(duì)船舶的懲罰額度時(shí)加入進(jìn)去。細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)能有效緩解執(zhí)法部門面臨的執(zhí)法困境，同時(shí)也能為抽樣比例的提高提供保障。

(三)構(gòu)建燃油供應(yīng)鏈全程監(jiān)管體系

為促進(jìn)船東或船舶營(yíng)運(yùn)人采用合規(guī)低硫燃油來(lái)達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，除進(jìn)一步提高抽檢比例和出臺(tái)更加細(xì)化的處罰標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)對(duì)燃油供應(yīng)鏈全程進(jìn)行監(jiān)管，讓船方能夠買到合規(guī)的低硫燃油，保證“加裝上船”燃油質(zhì)量。在北美排放控制區(qū)美國(guó)海域內(nèi)，針對(duì)燃油供應(yīng)鏈監(jiān)管，主要措施是由美國(guó)環(huán)保局對(duì)岸上船用燃油供應(yīng)商進(jìn)行檢查。而在我國(guó)排放控制區(qū)內(nèi)[9]，以上海港為例，主要通過(guò)海事、質(zhì)監(jiān)聯(lián)合發(fā)文和聯(lián)合行動(dòng)來(lái)達(dá)到燃油供應(yīng)鏈監(jiān)管目的，并在2016年9月查處超標(biāo)燃油2起。短期來(lái)看有一定成效，但立足長(zhǎng)期，我國(guó)燃油供應(yīng)鏈還應(yīng)多部門協(xié)同來(lái)實(shí)現(xiàn)全程供應(yīng)鏈監(jiān)管。

首先，在燃油供應(yīng)鏈監(jiān)管鏈條引入“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，建立信息追溯制度，將鏈條上產(chǎn)品生產(chǎn)信息、工廠信息、物流信息錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品信息可追溯，明確責(zé)任。其次，引入工商、交通、能源等多部門共同參與，不同部門其職責(zé)不同，如交通部門可在物流運(yùn)輸方面實(shí)行監(jiān)管，工商部門可通過(guò)對(duì)燃油供應(yīng)商以信用等級(jí)進(jìn)行分類，實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理并對(duì)信用等級(jí)低的燃油供應(yīng)商嚴(yán)格監(jiān)管，以防發(fā)生假冒偽劣違法行為等。多部門共同參與發(fā)揮的整體功能會(huì)大于部分功能之和。最后，建立鏈條上部門間信息共享制度，部門間不僅局限于自己的責(zé)任，一部門在檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)由其他部門負(fù)責(zé)的問(wèn)題可及時(shí)通知，減少監(jiān)管紕漏，提高監(jiān)管效率。

(四)借助多平臺(tái)強(qiáng)化宣傳溝通

監(jiān)管信息有效傳遞會(huì)降低監(jiān)管成本及提高監(jiān)管效率。此前，曾有船東或船舶營(yíng)運(yùn)人對(duì)海事局發(fā)布的燃油轉(zhuǎn)換程序未能有效理解，造成船方在進(jìn)入排放控制區(qū)后未能按照規(guī)定進(jìn)行燃油轉(zhuǎn)換操作，受到執(zhí)法部門檢查。一方面給自己帶來(lái)不必要損失，另一方面也加大了執(zhí)法成本。可見實(shí)現(xiàn)信息有力宣傳和溝通十分必要。目前我國(guó)的海事信息宣傳平臺(tái)還較單一，主要以相關(guān)網(wǎng)站發(fā)布的信息公告為主。雖能解決及時(shí)傳達(dá)問(wèn)題，但在強(qiáng)化溝通上效果不大。為此，建議引入多平臺(tái)強(qiáng)化宣傳溝通，比如設(shè)立公眾號(hào)平臺(tái)。公眾號(hào)由于其在手機(jī)上運(yùn)行能隨時(shí)隨地被查閱，且在公眾號(hào)上發(fā)布相關(guān)文件信息能夠加強(qiáng)監(jiān)管方與被監(jiān)管方就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)溝通，發(fā)揮內(nèi)容效度。

五、結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)借鑒北美船舶排放控制區(qū)的主要監(jiān)管舉措，提出完善我國(guó)船舶排放控制區(qū)監(jiān)管建議。期冀改善我國(guó)港口區(qū)域空氣質(zhì)量，保障居民健康效益；推進(jìn)船舶節(jié)能減排，促進(jìn)航運(yùn)技術(shù)升級(jí)和清潔能源開發(fā)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；推動(dòng)綠色航運(yùn)，實(shí)現(xiàn)航運(yùn)和環(huán)保效益可持續(xù)發(fā)展。

[1]IMO greenhouse gas study of 2014[R]. London: IMO, 2014.

[2]Designation of North American Emission Control Area to emissions from ships[R]. Washington, D.C.: EPA, 2010.

[3]MEPC. 176(58)[R]. London: IMO, 2008.

[4]Port state control 2015 annual report[R]. Washington, D.C.: The U. S. Coast Guard, 2015.

[5]Port state control 2014 annual report[R]. Washington, D.C.: The U. S. Coast Guard, 2014.

[6]U.S.-Mexico cooperation on reducing emissions from ships through a Mexican Emission Control Area[R]. Washington, D.C.: EPA, 2015.

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2017-01-12 基金項(xiàng)目：上海市政府決策咨詢研究項(xiàng)目(2016-GR-19)；上海市基礎(chǔ)研究重點(diǎn)項(xiàng)目(15590501800) 作者簡(jiǎn)介：董 雪(1993-)，女，碩士研究生；E-mail:2829742207@qq.com

1671-7031(2017)02-0054-04

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