新治理結構模式下我國高校去行政化路徑探索

王一定

摘 要： 本文從去行政化路徑出發，分析我國高校行政化的具體表現，探索其產生的五大原因，最后探索從轉變政府職能，重構政府和高校關系；重構高校內部行政權力和學術權力的關系，強化學術民主制度建設；實施高校理事會制度，引入社會力量多元參與高校管理；精簡和優化組織機構，構建高校“服務行政”管理模式；探索高校校長的產生方式，走校長職業化道路等方面實現去行政化。

關鍵詞： 高校行政化 高校去行政化 路徑選擇

一、何謂高校行政化

所謂“高校行政化”是指高校在組織機構的設置及運轉形式方面，與政府機關在體制上有著基本相同或相近的屬性，也可以說，它是依照政府機關行政體制的機構構成和運行模式設置并運行的。就目前而言，我國高校行政化傾向主要分成外部和內部兩方面。外部行政化具體是指國家和政府教育行政主管部門在對高校進行宏觀調控和具體事務干預時，把高校視同行政部門對待，使用的管理手段和管理方式與政府管理其他行政部門沒有實質區別，有的時候還存在政府和教育行政管理部門對高校發展和運行過程實施干涉高校內部管理的行為。內部行政化具體是指高校的行政權力與學術權力分工不明，行政權力往往以行政管理的手段插手學術事務，甚至替代學術權力。在一些高校內部，行政權力掌握資源配置、干部任免、經費分配等權力，很多行政領導干部兼任學術委員會等學術組織的負責人。

從高校外部和內部行政化兩個方面看，外部行政化的主要問題是政府把高校視為自己的依附機構，高校按照行政上下級關系執行政府決定；內部行政化存在的主要問題是行政權力泛化，作為教學和學術研究載體的教師群體，其主體地位與學術權力并沒有充分體現出來，用來體現教師意志、民主參與高校管理與決策的學術組織機構，其作用沒有充分發揮出來。

二、高校行政化的具體表現

結合文獻資料，筆者進行了綜合比對、全面分析，發現我國高校行政化主要表現可以概括為以下五個方面的內容：

（一）政府管理高校的體制行政化。

我國高教體制是政府通過各級教育主管部門對高校實行垂直管理。高校依靠政府財政運作，接受政府的掌控。管理上的主要手段是政府教育行政部門下達命令，高校執行命令，二者不是服務與被服務的關系，也不存在互相合作、相互依存、相互扶持的“善治”結構。這種現象在公辦高校表現得尤其突出，公辦高校不僅在行政上受到政府的管理，政府利用手中掌控的辦學資源對高校進行行政化管理。

（二）高校與政府的級別一致性。

“大學是追求知識的學者團體”，以培養人才、探究學問為任務，倡導學術自由。我國高校實質上成為政府的下屬部門，因此，政府為了加強對高校的有效管理，賦予它相應的級別和官銜，將它納入政府的行政管理系統中，形成特別的高校管理體系。于是，我國高校各級領導就有了相應的行政級別，有了合法的“頭銜”，可以順利進入政府的官員管理系統。

（三）高校組織運行模式的行政化。

由于行政化傾向，高校行政權力大于學術權力，行政機構成了學校的主導部門，大學內部資源由行政權力而非學術能力配置，行政部門決定學校的重要事務。組織的運行模式按行政化模式運行，組織的行為內容以行政為主體的內容，對組織行為結果的評價以行政標準進行。按照高校機構設置，以校長為主要領導的教務及行政管理班子，包括校長、副校長及其領導下的各級職能組織共同組成教學及行政管理系統，職責是管理校內的學術事務、行政事務、教學事務、對外事務等工作。運行模式是從高到底，上層領導下層，行政權力被放大，學術權力受到一定的擠壓，表現出行政化傾向。

（四）高校文化生態環境的“官本位”化。

對社會生態系統而言，高校是一個亞生態系統。行政權力和學術權力是這個生態系統的兩大要素。這兩大要素的和諧相處是該生態系統保持穩定的基本前提。在我國高校內部，師生對行政級別、行政權力的追逐時常體現在學校文化中。在某些高校中，一些教授踴躍競聘處長職位，于是出現不少專家教授“棄筆從政”的現象，這種情況在高校并不是個別現象。這種文化生態環境不僅影響學術權力的實現與學生權力的保障，妨礙學術委員會、教授委員會作用的發揮，而且不利于高校內部崇尚科學、尊重知識的良好學術氛圍的營造。

三、我國高校行政化產生的原因分析

（一）社會文化根源。

“官本位”文化傳統的影響，是我國高校“行政化”現象產生的文化因素。歷史上，我國曾經歷了封建專制主義的中央集權統治，建立了系統復雜的官僚體制及政治權術，催生了“學而優則仕”及“官學一體”的思想模式，造就了“官本位”的社會認知心理。“官本位”思想在我國已經延續了上千年，可以說根深蒂固。在其影響下，民眾對官員存在下意識的敬畏心理，將官職作為衡量人生價值的評價尺度，諸如此類的現象在我國社會中依然存在，高校身處其中也不例外。在“官本位”思想的支配下，部分教師失去對科學與學術的熱愛和虔誠，取而代之的是對行政權威的崇拜。

（二）歷史發展背景。

在計劃經濟體制下，高等教育高度集中的管理體制是影響“行政化”現象產生的歷史因素。我國高校制度的演變與計劃經濟時期高度集權的管理政治體系密切相關。計劃經濟時代，是我國高校開始全面實行行政體制的起點。新中國成立初期，我國開始實施“全面學蘇”政策，并逐步構建起計劃經濟體制管理模式，高校隨之將其納入行政管轄范圍。計劃經濟體制是依靠國家全面指令計劃調控經濟生活，經濟計劃調控與資源配置完全由政府主導，在這種模式下，教育資源配置由政府主導，高校的運行由政府全面掌控，行政化的高校管理體制逐步建立起來。20世紀50年代，我國政府借鑒前蘇聯高等教育模式，經過數次系統調整，建立與計劃經濟體制相適應的高校制度，確立高度集權的高等教育體制。現在我國高校管理體制有了很大進步，但歷史遺留的行政化問題并沒有從根源上解決，沒有完全擺脫計劃經濟的色彩。

（三）高校發展現實。

政府職能轉變和大學自主權的不到位，是我國高校“行政化”現象產生的現實因素。隨著市場經濟體制的逐步深入，政府的職能需要適應社會經濟發展的要求，從而轉變在社會管理中的角色。我國高校成立時間相對較短，政府管理經驗不足，長期處于政府的主導下，導致其自主性低。經過長時間的探索，高校要發展，就要求政府在高校管理問題上改變固有的態度，轉變職能，做到政事分離，將注意力放在宏觀調控上，而不是對高校進行直接事務管理，厘清政府與高校的關系，給予高校更大的自主辦學權力，使高校按照自身需求發展，并且服務于高校發展，建立相互合作、相互扶持的“善治”結構。然而現實中，政府職能的轉換還不到位，有待改進。

當前，高校作為辦學主體的獨立法人的資源配置、人事任免、招生招聘、各項評估等自治權依然由政府掌握著。政府在處理高校事務時存在定位不準、越位、缺位現象，導致高校在發展中依賴政府，此外在這樣的管理下，高校內部管理機構設置偏向行政模式，不僅自主辦學權缺乏，就連本身的教學、科研等學術管理事務也不能做到自理，理應掌握學術事務管理權的學術機構其成員多是校領導，無法真正起到作用。

四、我國高校去行政化路徑選擇

（一）轉變政府職能，重構政府和高校關系。

高校行政化與政府有著千絲萬縷的聯系，不論從什么角度解讀，也不論從什么切口突破，落實政府職能轉型，準確定位政府角色始終是“去行政化”的根本所在。具體來說，要真正解決高校的行政化問題，需要從根源上轉變政府職能，重新構架政府與高校之間的關系結構，這就需要從兩方面著手：一是政府改變固有的管制形態，從“政令型”、“管制型”政府轉變為“引導型”、“服務型”政府，給予高校自主辦學的法人地位和自主辦學權力，使高校按照自身需求發展。政府管理高校時的職權范圍和內容主要通過合理手段，引導高校按照自身需求發展，合理調控高校發展進程和發展方向；按照高校自身需求在財政資金、人才資源等資源配置方面提供幫助；建立社會共同參與的評價機制，將原本由政府承擔的教學評估、科研評審等任務委托給不被任何利益左右的非政府社會組織完成。二是建立完整的高校自主辦學體系，實現高校從“服從型”向“自主型”的轉變。我國高等教育改革的最終目標是建立服務型政府下的“高校主導”模式。要實現這一目標，實現去除行政化，就需要政府與高校雙方共同努力。在政府轉變職能、改變角色的同時，高校自身也要做出相應的角色調整。改變固有的“從屬”、“服從”觀念，充分發揮高校作為辦學主體的自主性，加強自我約束機制，采用多方共同參與的評議機構規范自主辦學行為，保證自身發展不偏離道路；采用多方面共同參與的資源交換手段，廣泛且合理地參與非政府的社會組織資源交換，打破由政府分配資源的局面，逐步減少對政府的依賴。

（二）重構高校內部行政權力和學術權力的關系，強化學術民主制度建設。

要去除行政化，必須以平衡高校內行政權力和學術權力為基礎，依據行政權力與學術權力的職責范圍劃分行政管理與學術管理的執行部門及具體工作，強調兩者之間的獨立性和合作關系，實現行政權權力由行政部門掌控，學術權力由學術部門掌控，兩者合作的共治模式。

高校內部行政方面的管理是不可缺少的，主要問題在于高校的領導階層和管理機構行使行政權力的合理性。“大學畢竟不同于政府部門，大學不能像政府部門那樣行政化，但是去行政化并不等同于去掉所有行政部門和行政管理人員，需要去掉的是把行政權力和學術權力混同的資源配置的行政化”。在這一點上，我們可以參考國外高校的管理模式，組建專業的行政管理團隊，將行政管理權力交給更專業的行政管理團隊處理，而學術事務則依靠學術機構處理，雙方共同完成高校的管理。此外，還需要加強民主建設，其目的首先在于管理上能消除等級制度帶來的“上級決定”模式，其次是加強民主監督，從而規范學術權力和行政權力的使用。

在學術事務管理上，更要完善學術民主制度，通過建立和完善合理的學術民主機構，完成學術事務的民主參與。教師代表大會、教授委員會、學術委員會、教學委員會等民主機構，是學術事務民主參與的體現組織，也是民主監督實施組織和評定機構。首先，教師是學術研究和教學任務的載體，“實踐出真知”，在學術事務上，教師的意見往往更能直接反映問題，單獨依靠決策層處理，難免出現與實際情況不相符的現象，而廣泛采納教師意見更有助于問題的解決。其次，讓教師真正參與學術事務管理，是提升教師地位的表現，調動教師的工作主動性和積極性，帶動學術事業的發展。再次，完善學術民主制度能夠促進高校內部民主監督的進行和評價機制的公平，確保學術事務的正常發展和進步。

（三）實施高校理事會制度，引入社會力量多元參與高校管理。

高校要改變行政化現狀，就要做到決策、執行和監督相對分離。黨委領導下的校長負責制確保了高校的政治導向，需要圍繞學校實現科學管理進行相關的改革工作。一方面，在高校內部建立起黨委領導下的理事會負責制度。黨委班子主要成員可以由國家教育行政主管部門選派，然后由教師和學生代表依法選舉產生。另一方面，理事會主席可由黨委書記兼任，其他理事可由政府、高校、資助單位、教師、學生、家長和其他有關方面的代表組成。代表政府部門和資助單位的理事一般以委派方式產生，教師、學生、家長等其他理事原則上推選產生，高校的行政負責人及其他有關職位的負責人可以確定為當然理事。理事會負責發展規劃、財務預決算、重大事項、章程制定和修訂等決策事宜，履行人事管理方面的規定職責，并監督本單位的運行。要明確理事的權利義務，建立理事責任追究機制。也可探索單獨設立監事會，負責監督高校的財務和理事、管理層人員履行職責的情況。校長要向大學理事會負責，而理事會的成員的構成特點決定了大學校長要向黨、政府、教職工、學生、社會等所有與高校利益相關群體負責，由于理事會成員代表的利益群體涵蓋面廣，因此理事會的決策更能體現學校治理的民主性、科學性。

（四）精簡和優化組織機構，構建高校“服務行政”管理模式。

高校要去除行政化，還可以探索優化行政組織機構，構建“行政服務于學術”的管理模式。高校的主要職能是培養人才和學術研究，因此高校的行政管理系統必須服務于學術事務。當前我國高校中的行政管理組織規模過于龐大，機構明顯臃腫，冗員過剩，導致職能交叉、效率低下、權責界定模糊等問題層出不窮，不僅不能為高校的教學科研提供服務，反而在很大程度上制約高校學術事務的自主權利，不利于高校的發展。要去除行政化，就要對高校行政組織系統進行合理的精簡和優化，降低行政權力在高校事務管理上的主導地位，體現服務性，構建強調服務學術為宗旨的行政管理模式。

在對高校的行政管理系統進行優化時，必須以服務學術為核心進行：第一，需要正確認識當前行政管理方式，簡化復雜煩瑣的行政審批制度，從而真正提高工作效率。第二，依照高校學術需求明晰各部門的職能和工作范圍，對行政管理組織進行撤銷、精簡與合并，實現組織精簡，減少不必要開支。第三，根據需要優化人事結構，合理調整和安排行政工作人員，實行精英管理模式，避免冗員過多現象，做到管理最優。第四，將工作重心放在學術服務上，資源配置以學術為中心，減少行政事務產生的不必要開支。第五，制定相關的規章制度，規范行政管理方法，并且加強民主監督，從而保證學術事務的獨立性。總之，“高校機構設置的原則應該依據學校辦學需要科學設置崗位，從行政控制轉為為教師和學者服務的職能”。

（五）探索高校校長的產生方式，走校長職業化道路。

目前，高校校長是由政府直接任命的，對政府負責，校長被賦予一定的行政級別，享受相應的行政待遇，這在一定程度上助長了行政化風氣。校長職業化是世界不少國家通行的做法，明顯區別于傳統說法上的校長職務化，就是校長要把學校管理作為專職工作，成為“全職校長”，強調的是校長要把自身職責作為終生事業，其職業態度、專業素養等達到最優，在選拔校長人選時嚴格按照校長的選用標準和聘任程序進行。在這個問題上，我們可以借鑒某些外國的做法：設立“校長遴選會”，其成員由各院系推薦的成員及部分校外社會人士共同組成，對應聘人員統一進行考核，選出適合人選并上報給國家政府機構，再由政府機構正式任命其為校長。“校長遴選會”對校長有監督權，可以通過相應的政府機構對高校校長進行免職處理。

高校去行政化不是否定高校行政管理，而是去除高校管理中的官僚化，建立符合高校特點的專業化行政管理模式。就外部管理而言，政府應尊重教育自身發展規律和學術科研自身運作規律，不對高校事務橫加干預；就內部管理而言，則要落實《高等學校學術委員會規程》，加強學術組織建設，實現行政權力與學術權力的相對分離，行政權力為學術權力服務，保障學術自由和回歸學術本位。

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本文系江西省教育廳高校人文項目“去行政化視角下我國高校治理結構的創新研究”（JY1101）階段性成果