非稅收入會影響政府規模嗎？

劉明勛 馮海波

非稅收入會影響政府規模嗎？

劉明勛 馮海波

在我國分稅制財政體制下，地方政府面臨嚴峻的財政支出壓力，可支配的稅收有限，不足以滿足支出需要，從而其就會傾向于尋求自主權限更大、監管力度更小、預算約束更軟的非稅收入來擴充財力，使得政府規模膨脹。在這一理論假說基礎上，運用31個省份和地區1998-2014年的數據樣本，采用多種靜態和動態面板模型考察非稅收入與政府規模的關系。結果表明：非稅收入對政府規模的影響機制確實存在，非稅收入占財政收入的比重越大，政府規模越容易膨脹。其政策意義在于，中央政府確要控制地方政府規模，一個最簡單有力的手段便是控制下級政府的非稅收入。這是今后行政體制改革的關鍵問題之一。

非稅收入； 政府規模； 預算軟約束

一 引 言

繼“稅收超經濟增長”話題后，我國地方政府非稅收入規模的超常增長已成為新的財稅研究熱點(王佳杰等，2014)[1]。1999-2014年，地方非稅收入增速均超過地方經濟增速，地方非稅收入占財政收入的比重不斷提高，由14.93%提高到24.78%(見圖1)。2012年以來，中國經濟進入新常態，伴隨著經濟的持續下行，稅收收入增速也隨之下降，但非稅收入卻不降反升。2000年全國非稅收入占全部財政收入的比重僅為6%，而到了2014年這一比重上升至15%，提高9.1個百分點；2014年非稅收入同比增長13.5%，而稅收收入增長率僅為5.7%*利用《中國財政年鑒》提供的數據測算得到。。相比于全國稅收收入與非稅收入的增長情況，地方財政對非稅收入的依賴更為嚴重。以江西省為例，2015年第一季度稅收收入增長6%，而非稅收入增長29.2%*數據來源于中華人民共和國財政部網站。。在正稅收入增速不斷下降的情況下，非稅收入的快速增長在一定程度上保證了財政收入的整體穩定。但非稅收入具有不規范特征，征收缺乏法定約束，地方政府在財政壓力下通過增加非稅收入滿足自身的財政支出需求將變得更加容易。在既定的經濟規模下，財政支出的擴張通常意味著政府規模的擴大。按照這樣的邏輯關系，當前非稅收入的持續增長是否會導致地方政府規模的膨脹？非稅收入對政府規模影響如何？這些問題是本文研究的重點。

學者們主要圍繞概念界定、存在必要性、膨脹原因、經濟影響、管理體制、改革創新等幾個方面對非稅收入開展分析，鮮有學者就非稅收入對政府規模的影響進行研究。已有研究普遍認為，非稅收入的存在和膨脹具有一定必然性。李友志(2010)[2]研究指出，稅收收入體現公共產出的投票選擇機制，非稅收入部分運用市場選擇來確定公共產出，同時體現公共產出的投票選擇機制和市場選擇機制，稅收收入和非稅收入是財政收入的兩個重要組成部分，二者互為補充但不能相互替代。鄧力平和鄧秋云(2009)[3]提出，由于稅收收入相對有限，地方政府可支配的稅收不能滿足轄區公共財政的需要，更難以實現轄區經濟發展的需要。李婉(2010)[4]認為，在現行財政分權體制下，地方政府囿于預算內收入自主權的不足，需要通過約束力更軟的預算外收入來謀求財政收支的擴張。童錦治等(2013)[5]提出，在我國現行財政體制下，地方政府對非稅收入擁有實質決策權，可以通過出讓國有土地、增加收費項目或提高收費標準等多種途徑來擴大非稅收入規模。非稅收入規模的不斷擴大，不僅緩解了分權改革后的財政支出壓力，還為地方政府提供了重要的財力以發展地區經濟，這自然使地方政府具有內在沖動謀求非稅收入擴張。王佳杰等(2014)[1]提出，一方面，相比起稅收收入，地方政府在非稅收入的征收管理和支出安排上擁有較大的自主權限。因此，為應對財政競爭中嚴峻的支出壓力，地方政府更傾向于運用權限自由度更大、監管力度更小的非稅收入來擴充地方財力；另一方面，非稅收入項目與價格的調整相對比較靈活，企業“以腳投票”的難度與成本比較高，地區間非稅收入競爭的可能性比較小，從而使地方政府擴大非稅收入規模時顧慮相對較小。Auriol和Warlters(2005)[6]認為，發展中國家追求稅費收入最大化而非消費者福利最大化，財政狀況不佳的政府更愿意收取各種相關的市場規費，以抬高正規部門的進入門檻，從而保持壟斷利潤及稅費收入。

圖1 地方政府非稅收入增長趨勢圖

在承認非稅收入存在和膨脹的必然性的同時，學者們也指出非稅收入征管存在很多問題。李友志(2010)[2]認為，相對于稅收收入，非稅收入管理的科學性、規范性和健全性都不夠，比如立法層次較低，管理職能尚未完全理順，部分非稅收入資金脫離人大監督，財政票據和稅務發票交叉重疊難以實現以票管收和以票控稅。王志剛和龔六堂(2009)[7]認為，非稅收入的法律約束和監督機制相對缺乏，財政部門難以有效管理；并且非稅收入的彈性較大，是否開征與征收標準都取決于執收執罰單位，按照受益者付費模式收取的使用費受國家宏觀調控政策的影響較大，基金、附加費及罰沒收入等有相當部分是為特定項目臨時征收。

梳理相關文獻發現，目前鮮有學者對非稅收入是否影響政府規模進行研究。本文主要貢獻就在于：基于中國當前的財政運行機制，提出并證明了非稅收入會影響政府規模的理論假說，并從實證層面檢驗得出，非稅收入占財政收入的比重越大，越能致使政府規模膨脹。后續研究內容安排如下：第二部分構建非稅收入如何影響政府規模的理論假說；第三部分給出證明假說的計量模型、變量選擇和數據描述性統計分析；第四部分為靜態和動態面板模型的實證結果，并進行穩健性檢驗；第五部分是本文的主要結論和政策建議。

二 理論假說：非稅收入如何影響政府規模

非稅收入是國家財政收入中除正稅以外的收入，具體內容主要包括：政府性基金、行政事業性收費、國有企業利潤上繳、國有資源和資產有償使用、罰沒收入等。稅收收入和非稅收入是財政收入的兩種表現形式，二者互為補充但不能相互替代(李友志，2010)[2]。現行分稅制財政體制下，非稅收入的存在可能基于以下四個方面的現實：

(1)事權逐級下移，財力層層上劃，形成地方政府和中央政府之間事權“七三”開和財權“三七”開的鮮明對比。由于財權與事權不對稱，地方政府面臨嚴峻的財政支出壓力，且由于政治錦標賽機制(周黎安，2007)[8]的存在，使得地方政府之間存在強烈的競爭關系，不僅要為轄區提供公共產品，也要謀求轄區經濟發展，從而進一步加劇了地方政府的財政支出壓力。

(2)中央政府和地方政府在稅收收入分配關系上相對不平衡，收入潛力比較大的稅種要么是中央稅，要么是由中央政府決定稅率的中央地方共享稅，對屬于地方稅的收入潛力較小的稅種也由中央政府決定一個幅度稅率，地方政府只能在這個幅度內自由變動。相對來說，地方政府可以說是完全沒有稅收立法權或部分擁有稅收征收權。因此，地方政府實際可支配稅收收入相對有限，不足以滿足地方公共財政需要，更難以同時滿足地方發展轄區經濟的需要(鄧力平和鄧秋云，2009[3]；鄧曉飛和馮海波，2013[9])。

(3)我國地方政府對非稅收入擁有實質決策權，可以通過出讓國有土地、增加收費項目或提高收費標準等多個途徑來擴大非稅收入規模(童錦治等，2013)[5]。地方政府不僅在非稅收入的征收管理、支出安排上擁有自由度較大的權限。而且，非稅收入項目與價格的調整相對比較靈活，企業“以腳投票”的難度與成本比較高，地區間非稅收入競爭的可能性比較小，從而使地方政府擴大非稅收入規模時顧慮相對較小(王佳杰等，2014)[1]。

(4)相對于稅收收入，中國政府的非稅收入具有隱蔽性和不規范性等特征，這導致社會公眾很難對政府隨意課征非稅收入的行為形成有效監督和約束。在中央和地方財政分權的背景下，當地方政府的財政支出壓力增大時，更愿意也更容易通過非稅收入手段獲得財源。

鑒于上述四個方面的原因，在行政集權、財政分權模式下，受政治錦標賽機制的影響，地方政府為應對財政競爭中嚴峻的支出壓力，權衡稅收與非稅收入后，更傾向于運用權限自由度更大、監管力度更小的非稅收入來擴充地方財力。隨著非稅收入規模的不斷擴大，非稅收入的重要性越來越突出，在部分地區甚至成為地方政府財政收入的主體。這不僅緩解了其分權改革后的財政支出壓力，還為其提供了重要的財力以發展地區經濟，這自然使地方政府具有內在沖動謀求非稅收入擴張。

根據現實及理論分析，本文提出如下假說：非稅收入會影響政府規模，由于非稅收入具有更軟的預算約束，非稅收入占財政收入的比重越大，稅收收入占財政收入的比重越小，政府規模越容易膨脹；反之，非稅收入占財政收入的比重越小，稅收收入占財政收入的比重越大，越能約束政府規模的膨脹。

三 計量模型和數據說明

(一)計量模型設定

為驗證上述假說，在Mueller和Stratmann(2003)[10]、Tosun(2006)[11]、Lee et al.(2013)[12]的研究基礎上，本文加入稅費結構的代理變量來考察稅費結構對政府規模的影響。基于面板數據在考察各省異質性上的優勢，設定計量模型如下：

Govsizei,t=α+β1Struci,t+β2Xi,t+δi+ηt+εi,t

其中，Govsizei,t為政府規模的代理變量，本文使用財政收入占GDP的比重衡量(Lee et al.,2013[12]；Afonso和Furceri，2010[13]； Nellor，1987[14]； 郭慶旺和賈俊雪，2012[15])，該指標潛在的含義是全社會當年創造的經濟總量中有多大份額歸政府部門所擁有，是政府可使用和支配的國民收入規模，代表政府在國民收入分配中的相對規模大小；同時選用行政管理費占財政支出比重(張海星，2003[16]；孫琳和湯蛟伶，2010[17]；Hessami，2010[18])作為輔助代理變量，以便對實證結果進行穩健性檢驗，該指標潛在的含義是政府在保障自身運行方面所付出的費用占財政支出的比重，是政府自身的相對規模。

Struci,t為非稅收入的代理變量,即非稅收入占財政收入的比重。鑒于數據的可取得性，本文研究的非稅收入是一個比較狹義的范疇，指過去納入預算內收入、現在納入一般預算收入的非稅收入，主要有行政事業性收費收入、專項收入、罰沒收入、國有資源有償使用收入、國有資本經營收入、其他收入。

Xi,t為其他控制變量，根據已有研究主要包含以下指標：

Rpgdp，實際人均GDP。用以衡量經濟發展水平這一影響政府規模的重要因素(Ghosh,2009[19]； F?lster和Henrekson,2001[20]；蘇曉紅和王文劍，2008[21]；毛捷等，2015[22])。根據瓦格納法則，一國的經濟發展水平越高其財政支出也會隨之增長越快；根據Musgrave(1969)[23]的發展階段論，經濟發展階段的不斷提升會使人們對公共服務水平的要求越來越高。

Industry，第二產業占GDP比重。根據瓦格納法則等理論，第二產業占比也是影響政府規模的一個重要經濟因素，而且在我國，第二產業占比通常還作為政府投資的一個主要風向標，從而影響地方財政支出。

Urban，城鎮化率(Kenny和Winer，2006[24]；王文劍，2010[25])。城鎮人口占總人口比重，一般認為，城鎮化水平的提高，會增加對政府加強基礎設施建設的需求，從而影響政府規模。

Ratio，老年贍養比。老年人比重的提高會增加對政府提供社會保障的需求，從而影響政府規模(Musgrave，1969[23]； Tridimas和Winer，2005[26]； Kenny和Winer，2006[24]；孫亞忠，2005[27])。

Open，對外開放度(Lee et al.，2013[12]；梅冬州和龔六堂，2012[28]；毛捷等，2015[22])。該變量一般通過經濟效應影響政府規模，作為政府引導當地經濟發展的一個重要指標通常會對政府的財政支出選擇產生一定的作用，且地方政府為了吸引外國投資，往往會通過提高軟硬件社會環境的方式來改善投資環境。

計量模型中的i表示省份(或地區)，t表示時間，δi則表示與特定地區相關的不可觀察且不隨時間變動的因素，ηt代表年份因素，εi,t表示隨機擾動項。

(二)數據來源及統計性描述

本文使用的數據來源于國泰安經濟金融研究數據庫、中國經濟信息統計網數據庫、《中國統計年鑒》、《中國人口和就業統計年鑒》等。在基于數據可得性與完備性的前提下，選取我國1998-2014年31個省級區域的面板數據，1998年同時也是我國政府想擺脫“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”循環的開始，因此從數據上更能理性反映稅費結構是否會影響政府規模。另外，實際人均GDP數據，使用以1998年為基年的實際增長率進行消減得到；老年撫養比數據，使用老年人占適齡工作人口比重；非稅收入占財政收入比重的數據，由于2006年及以前的國有企業虧損補貼統計到非稅收入中，因此，個別省份的個別年份非稅收入出現負數；經濟開放度數據，使用按境內目的地和貨源地分的進出口總額占GDP比重，而沒有使用按經營單位所在地分的進出口總額占GDP比重。

表1 變量定義及數據統計性描述

(三)各省非稅收入占財政收入比重的統計分析

圖2為各省非稅收入占財政收入的狀況。從圖中可以看出，北京市非稅收入占財政收入的比重最小，1998-2014年平均為1.11%；湖南省非稅收入占財政收入的比重最大，1998-2014年平均為33.29%。

圖2 各省非稅收入占財政收入比重(%)

四 實證分析

(一)靜態面板檢驗

靜態面板的實證分析見表2。因變量均為以財政收入占GDP比重衡量的政府規模，核心解釋變量均為非稅收入占財政收入的比重；列(1)和列(2)是未控制其他影響因素情況下的估計結果，作為基準模型；列(3)和列(4)是引入了經濟發展水平(Rpgdp)這一影響政府規模的重要因素的估計結果，列(5)和列(6)是進一步引入其他控制變量的估計結果，從而逐步解決了變量遺漏所引發的內生性問題。列(1)、(3)和(5)是固定效應(FE)模型估計結果；列(2)、(4)和(6)是隨機效應(RE)模型估計結果。

表2 靜態面板檢驗結果

注：括號中是Robust standard errors，***、**、*分別表示在1%、5%、10%的水平上顯著。

由表2可以看出：(1)非稅收入占財政收入的比重和以財政收入占GDP比重衡量的政府規模之間呈現顯著的正相關關系，且均通過1%和5%水平的顯著性檢驗。非稅收入占財政收入比重越大，財政收入占GDP的比重就越高。非稅收入占財政收入比重每增加1個百分點，財政收入占GDP的比重增加不到0.1個百分點；(2)實際人均GDP、城鎮化水平等，與以財政收入占GDP比重衡量的政府規模之間均呈現顯著的正相關關系，與已有研究結論相符。

(二)基于內生性問題控制的動態面板檢驗

本文使用的解釋變量為實際人均GDP、第二產業占GDP比重、經濟開放度等，為了避免產生解釋變量與擾動項相關這一內生性問題，固定效應、隨機效應等只能控制地方個體異質性和隨時間變動影響的估計方法在本文不再適用。對此，進一步采用DIF-GMM方法，即差分GMM方法進行估計，使用被解釋變量的滯后項以及嚴格外生的解釋變量作為被解釋變量的差分項的工具變量，從而在不尋找其他外生工具變量的情況下解決模型內部的內生性問題。但如果被解釋變量與解釋變量近似于隨機游走的情況，DIF-GMM會產生嚴重的弱工具變量問題，因此本文也采用了SYS-GMM(系統GMM)的估計方法，同時利用差分方程和水平方程的內部信息，工具變量的有效性就會得到一定的加強，從而解決弱工具變量問題。

動態面板的檢驗結果如表3所示。表3中，因變量均為以財政收入占GDP比重衡量的政府規模，核心解釋變量均為以非稅收入占財政收入比重衡量的稅費結構；列(1)和列(3)是DIF-GMM方法的檢驗結果，列(2)和列(4)是SYS-GMM方法的檢驗結果；列(1)和列(2)是在未控制其他影響因素情況下的估計結果，作為基準模型，列(3)和列(4)是引入一系列控制變量后的估計結果。從檢驗結果可以看出：Hansen過度識別約束檢驗值都不能拒絕原假設，說明工具變量與誤差項不相關，整體工具變量有效；Arellano-Bond二階序列相關檢驗AR(2)值都不能拒絕原假設，說明不存在顯著的二階殘差自相關，GMM估計值無偏且一致。

表3 動態面板檢驗結果

注：括號中為聚類穩健性標準差；*、**、***分別代表在10%、5%、1%水平上顯著；殘差的一階序列相關和二階序列相關，以及Hansen檢驗均顯示的是p值。

由表3可以看出：(1)以上一年財政收入占GDP比重衡量的政府規模對以當年財政收入占GDP比重衡量的政府規模具有顯著的正影響，且均通過1%的顯著性檢驗；(2)非稅收入占財政收入的比重和以財政收入占GDP比重衡量的政府規模之間呈現顯著的正相關關系，且均通過1%水平的顯著性檢驗。非稅收入占財政收入比重越大，財政收入占GDP的比重就越高。非稅收入占財政收入比重每增加1個百分點，財政收入占GDP的比重增加不到0.1個百分點；(3)實際人均GDP和城鎮化水平等，與以財政收入占GDP比重衡量的政府規模之間均呈現顯著的正相關關系，與已有研究結論相一致；但老年人撫養比與以財政收入占GDP比重衡量的政府規模之間均呈現顯著的負相關關系，與已有研究結論不一致。

(四)穩健性檢驗

為進一步檢驗實證結果的穩健性，選用政府規模的輔助代理變量行政管理費占財政支出的比重做實證分析。

靜態面板的穩健性檢驗結果如表4所示。表4中，因變量為行政管理費占財政支出的比重，核心解釋變量為非稅收入占財政收入的比重；列(1)和列(2)是在未控制其他影響因素情況下的估計結果，作為基準模型；列(3)和列(4)是引入了經濟發展水平(Rpgdp)這一影響政府規模的重要因素的估計結果，列(5)和列(6)是進一步引入其他控制變量的估計結果，從而逐步解決了變量遺漏所引發的內生性問題。列(1)、(3)和(5)是固定效應(FE)模型估計結果；列(2)、(4)和(6)是隨機效應(RE)模型估計結果。

表4 靜態面板的穩健性檢驗結果

注：括號中是Robust standard errors，***、**、*分別表示在1%、5%、10%的水平上顯著。

由表4可以看出：非稅收入占財政收入的比重和以行政管理費占財政支出比重衡量的政府規模之間呈現顯著的正相關關系，均通過顯著性檢驗。非稅收入占財政收入比重越大，行政管理費占財政支出的比重就越高。非稅收入占財政收入比重每增加1個百分點，行政管理費占財政支出的比重增加約0.05個百分點。替換政府規模代理變量后的靜態面板檢驗結果證明實證結果是穩健的。

動態面板的穩健性檢驗結果如表5所示。表5中，因變量均為以行政管理費占財政支出比重衡量的政府規模，核心解釋變量均為以非稅收入占財政收入比重衡量的稅費結構；列(1)和列(3)是DIF-GMM方法的檢驗結果，列(2)和列(4)是SYS-GMM方法的檢驗結果；列(1)和列(2)是在未控制其他影響因素情況下作為基準模型進行估計的結果，列(3)和列(4)是引入一系列控制變量后的估計結果。從檢驗結果可以看出：基準模型未通過Arellano-Bond二階序列相關檢驗；但引入一系列控制變量后，模型均通過Hansen過度識別約束檢驗和Arellano-Bond二階序列相關檢驗，實證結果有效。

表5 動態面板的穩健性檢驗結果

注：括號中為聚類穩健性標準差；*、**、***分別代表在10%、5%、1%水平上顯著；殘差的一階序列相關和二階序列相關，以及Hansen檢驗均顯示的是p值。

由表5可以看出：(1)以上一年行政管理費占財政支出比重衡量的政府規模對以當年行政管理費占財政支出比重衡量的政府規模具有顯著的正影響，且均通過1%的顯著性檢驗；(2)非稅收入占財政收入比重和以行政管理費占財政支出比重衡量的政府規模之間呈現顯著的正相關關系，且均通過1%和5%水平的顯著性檢驗。非稅收入占財政收入比重越大，行政管理費占財政支出比重就越高。非稅收入占財政收入比重每增加1個百分點，行政管理費占財政支出比重增加約0.15個百分點。替換政府規模代理變量后的動態面板檢驗結果充分證明本文實證結果是穩健的。

五 主要結論和政策建議

本文利用1998-2014年中國31個省級行政區域的數據，同時采用多種靜態和動態面板數據模型進行實證分析，并更換因變量的輔助代理變量進行穩健性檢驗，闡明了非稅收入對政府規模的影響機制。主要結論為：非稅收入會顯著影響政府規模。非稅收入占財政收入比重越大，財政收入占GDP比重就越高，行政管理費占財政支出比重就越高，政府規模就越大。非稅收入占財政收入比重每增加1個百分點，財政收入占GDP的比重增加約0.1個百分點，行政管理費占財政支出的比重增加約0.15個百分點。

由于非稅收入征收力度具有更大的靈活性和可操作性，地方政府稅收收入難以滿足需要時，就會尋求以非稅收入替代稅收收入。地方非稅收入和稅收收入之間存在明顯的“此消彼長”關系和一定的“替代”關系，非稅收入是地方財政收入的“穩定器”。所以，依據本文的研究結論，提出如下政策建議：

(1)完善分稅制，重建地方稅體系，賦予地方政府更大的財權。在“營改增”的背景下，地方政府失去了最重要的主體稅種營業稅，這意味著地方可支配的自主性稅源減少，在一定程度上刺激了地方政府增加非稅收入的動機。所以，完善分稅制增加地方政府自主性稅源，是解決非稅收入膨脹的重要前提條件。

(2)在當前供給側結構性改革的大背景下，減稅不應該僅僅是狹義的“減稅”，還要“減費”。減稅的真正目的是“減負”，要大力度地清理非稅收入，防止剛性的財政支出需要倒逼地方非稅收入逆勢增長。對于確實有必要繼續存在的非稅收入，需要全面規范其征收管理。財政收入的征收，應該做到“應收盡收、無收禁收”，這就需要強化法律法規對稅務部門征稅收費行為的剛性約束，做到“依法治稅、依法治費”，例如把財政部頒發的《政府非稅收入管理辦法》這一部門規章提升為更高層面的法律法規。清費立稅帶來的預算約束硬化，將顯著地降低政府財政收入在GDP中占有的份額，降低行政管理費在財政支出中占有的份額，從而調整政府規模。

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[引用方式]劉明勛, 馮海波. 非稅收入會影響政府規模嗎？[J]. 產經評論, 2017, 8(1): 134-144.

Can Non-tax Affect Government Scale?

LIU Ming-xun FENG Hai-bo

The article studies the relation between non-tax and government scale from both theoretical and empirical aspects. First we built the two theoretical hypothesis “Under the Chinese fiscal system, local government is facing severe pressure of fiscal expenditure, but the tax disposed by local government is not enough to meet the needs of the spending, local government will tend to use non-tax to expand financial resources, which is more autonomous authority, less regulation, more soft budget constraint. The government scale is then expanded.” Then we adopt the various static panels and dynamic panels model to present strong supporting evidence on our theory hypothesis by using the sample of 31 provinces over the period 1998-2014. Our findings indicates that: There really exists an impact of non-tax over government scale. When the ratio of non-tax to public revenuer is more bigger, the government scale is more easy to expand.

non-tax; government scale; soft budget

2016-10-11

國家自然科學基金面上項目“稅制結構與可持續經濟增長：基于地方政府行為的研究”(項目編號：71573106，項目主持人：馮海波)。

劉明勛，暨南大學經濟學院財稅系博士研究生，廣東外語外貿大學經濟貿易學院稅務系副教授，研究方向為稅制結構；馮海波，博士，暨南大學經濟學院財稅系教授、博士生導師，研究方向為稅制結構。

F812.7

A

1674-8298(2017)01-0134-11

[責任編輯：陳 林]

10.14007/j.cnki.cjpl.2017.01.011