基于中長期財務規劃的高校預算管理研究

趙淑敏

摘要：在國家提出改進預算管理制度，頒布新預算法以及自身事業發展需要的多重推動下，高校預算管理工作迫切需要優化改進，其中重要的一點是傳統預算管理應該與高校事業發展中長期規劃相結合，引入中長期概念，實施滾動預算。文章從高校預算管理工作的現狀入手，探討高校預算改進方向，分析基于中長期財務規劃的預算管理工作的具體實施程序，對實施過程中可能遇到的問題及對策加以研究，最終實現基于中長期財務規劃的預算管理，使預算管理工作能更好的為高校各項中長期事業的良性發展保駕護航。

關鍵詞：高校預算；滾動預算；中長期財務規劃

一、引言

黨的十八屆三中全會對改進預算管理制度提出了明確的要求。其中，作為重要突破口，要求實現預算跨年度平衡，編制三年滾動預算。財政部要求編制三年滾動預算，對滾動預算期內的重大事項，必須研究制定政策目標、執行機制和考評辦法。

對于高校來說，將中長期財務規劃引入預算管理也顯得迫在眉睫。優化高校現有預算管理模式，實施中長期滾動預算，既是響應財政部編制滾動預算的要求，更是高校自身長期良性發展的需求。滾動預算并不否定現有的年度預算，它既包含又服務于年度預算，并且強調了年度預算的延伸性和連續性；同時，滾動預算不僅是時間維度的簡單延伸，更是管理工作的一項革新。通過滾動預算的實施，既能提高預算工作質量，又可實現預算工作的科學化、精細化和全面化，保證高校各項事業可持續的良性發展。

二、高校預算管理工作現狀

各高校大都編制部門預算和校內預算兩本預算，以滿足上級部門安排預算資金和統計需要以及校內資金統籌安排的需要。近年來，各高校在預算管理制度方面的探索取得了一定成效，預算管理工作已經從原始的重編制到了現在的預算編制與執行評價同抓共管，預算的管理職能日益凸顯。預算的編制體系已經基本建立健全，全面整合了各類資金，完善預算涵蓋的范圍；強化了零基預算基本的編制原則；預算編制過程得以規范，延長了預算編制時間；積累了財稅改革的基本經驗，為開展下一步預算改革工作奠定了堅實的基礎。

隨著高校辦學規模的擴張以及事業發展的不斷壯大，預算管理作為高校治理的有效工具也存在很多問題需要解決，主要有以下幾點：一是預算的規劃性不夠，預算編制時間提前較多，并早于各部門的工作計劃，二者在時間上嚴重錯位；二是預算審批周期滯后，導致對年初的預算支出缺少約束；三是短視性無法避免，現有的年度預算只考慮預算年度當年的收支情況，預算管理工作缺乏中長期規劃，陷入只顧當前的誤區，可能會出現與高校的可持續發展目標相違背的情況。高校的發展是一個長期可持續的過程，可能在某一年集中投入大筆資金，如果每年預算只考慮當年收支平衡不考慮事業發展規劃，在需要用錢辦大事的時候很可能會出現沒有足夠資金支持的情況，給高校發展帶來障礙而不是保障。

三、基于中長期財務規劃的滾動預算

（一）滾動預算綜述

現在普遍采用的年度預算是一種定期預算。定期預算按照某一固定的期間作為預算編制期間。它把預算期間與會計期間在時間上相配比，便于考評預算執行，但由于定期預算通常在年初或提前幾個月開始編制，預算結果可能與實際執行相差較大，不利于預算的有效執行和準確評價。與之相反，滾動預算是一種柔性預算方法，始終保持相等的預算期間，預算期間和會計期間相脫離，不斷補充預算期間，預算期間始終保持既定長度向后滾動。滾動預算能隨預算執行的推進不斷對預算加以調整和修訂，提高預算的準確性和客觀性，實現預算的動態管理，有效加強預算管理的計劃準確性。

實施滾動預算，優化高校預算管理工作模式，是財政部門的工作要求，也是高校保持長期良性可持續發展的需要。通過開展滾動預算，可以提高預算工作的質量，加強預算工作的科學化、精細化和全面化，保障高校各項事業科學長期持續發展。

（二）滾動預算的實施

1. 高校實施滾動預算的基本思路

高校實施滾動預算的基本思路主要是根據高校各項事業發展需要，密切結合高校中長期各項事業業發展規劃，設立中長期滾動項目庫，以報告年度作為基期年度，向后遞延若干年度編制滾動預算，同時納入年度預算，滾動預算和年度預算有機結合起來，保證年度預算的連續性。

高校實施滾動預算應遵循的原則如下：一是保障發展原則。預算編制要與事業發展保持一致，滾動預算的編制應符合高校中長期規劃，與高校良性中長期發展的方向一致；二是動態遞延原則。在編制預算時，要深入分析已完成預算的執行情況，結合形勢發展和政策變化，及時調整滾動預算；三是謹慎客觀原則。滾動預算編制必須要盡可能考慮全面，預計不確定性，給后期預算充分留有余地，謹慎對待財務風險，加強預算管理的風險導向原則；四是講求績效原則。制定績效考評方案，預算執行過程中實時跟蹤分析預算執行，評估資金實際使用效益。

2. 實施滾動預算的體制保障

高校滾動預算的順利實施必須有制度保障，高校必須要改進革新現行的預算管理體制。首先，要做好高校中長期規劃管理的基礎工作，明確高校中長期發展目標和規劃，使高校各項工作開展都能做到有的放矢，同時使滾動預算的編制也與高校的發展目標相一致。

其次，要成立高效專業的滾動預算專門管理機構，一般以財務部門牽頭，所有相關職能部門都參與。明確滾動預算的編制需要全員參與，而不僅是個別部門的工作。成立高校項目庫審核委員會，審核滾動預算和中長期項目。

再次，要構建高校中長期發展規劃信息平臺，借助數字化平臺，開發高校資源管理系統，集成高校全部信息化系統，提供相關信息共享、決策的管理平臺。中長期滾動預算管理系統應包括基礎數據系統、高校發展規劃系統、中長期項目管理系統、滾動預算管理系統等。

3. 滾動預算編制方法

第一，明確滾動預算編制的責任主體。按高校各部門不同的職能，可以分為行政類、教學類、科研類、教輔類、學生工作類、后勤服務類等；第二，制定中長期發展規劃。各個責任主體依照各自職能，編制各自的中長期發展規劃、目標，結合高校實際資源，編制日常收入支出財務預算，制定重要項目實施計劃，結合事業發展的變化隨時調整規劃。強化中長期發展規劃的指導性，編制規劃時加強科學論證；第三，建立滾動項目庫。依據中長期發展規劃，開展項目的申報、評審、立項等工作，項目納入項目庫前需經過充分科學論證，同時按照項目的輕重緩急進行合理排序，及時項目更新和清理項目庫，實現項目庫的滾動式動態管理；第四，在此基礎上編制中長期滾動預算。按照中長期滾動預算編制原則，結合高校中長期發展規劃以及以往的預算執行情況，全面測算滾動期內的收支情況，編制下一期滾動預算；對滾動期內所有的重大事項測算；從項目庫中甄選合理的項目納入預算，并將預算期連續推移編制滾動預算，同時按照上級要求精準編制年度部門預算。

四、高校實施滾動預算的問題及應對措施

（一）高校實施滾動預算的問題

滾動預算在各高校的預算工作中還處于起步階段，在實施過程中難免會遇到一些困難，常見的有以下幾點：

首先，是領導層面的重視程度不夠，對滾動預算的編制認識不足。這也是其問題的根源所在。領導層常常認為編制滾動預算只是財務部門的一種新增工作事項，并沒有意識到滾動預算的編制其實與高校整體發展密切相連，既是高校各項事業長期良性發展的后盾保障，又是各項事業工作有序開展的指揮棒。如果滾動預算的編制工作執行力不過，將最終流于形式，難以發揮其有效的管理作用。

其次，是滾動預算編制人員的業務能力有限，由于滾動預算本身是一種新生事物，缺乏成熟的經驗借鑒，而且在事務中往往只有財務部門參與，很難掌握高校各部門的實際業務，因此預算編制員往往淪為數據匯總員，很難權衡各項業務和項目的預算金額和輕重緩急，預算編制的準確性受到影響。

再次，是滾動預算的約束力不足。滾動預算需要預計未來幾年的情況，在申報時存在很多不確定因素，加之以前年度預算的申報習慣，各部門只關注當年能實際申請到的預算額度，因此只重視年度預算而忽視滾動預算，對于滾動預算的編制隨意性較大，缺乏科學論證。在下一年度編制滾動預算時，很少參考上一期滾動預算的數據。財務部門對滾動預算的調整缺乏控制措施，因此滾動預算很容易淪為預算申報中的雞肋。

最后，也是最嚴重的一個問題就是滾動預算的編制方法不夠科學。在實際操作中很多申報部門都直接把滾動預算按照某一個比例逐年變化或者每年都一樣的方法編制，這樣編制的數據沒有任何參考意義，使得滾動預算的管理作用無從發揮，反而變成了預算編制單位的額外負擔。

（二）高校滾動預算有效實施的應對措施

首先，要從頂層推動入手，深入宣傳，使領導層能充分認識到滾動預算不只是財務部門一種預算編制方法的變化，而是一種貼合中長期發展的高校治理管理工具的引入。只有上級重視，層層推動，各相關部門一齊參與，才能推進滾動預算工作有效開展。

其次，要從組織架構入手，抽調各業務部門人員與財務人員成立專門的滾動預算編制機構。滾動預算的業務和項目預算都必須經過專業人員的專業篩選和科學論證，結合高校中長期發展事業需要統籌規劃安排預算，全盤考慮各項目的輕重緩急，建立滾動項目庫，并且對各項目建立績效考核和追蹤評價，使滾動預算的編制科學準確，不只停留在財務人員簡單的匯總各部門上報預算數據。

再次，要充分利用信息化手段，建立共享信息技術支持平臺。建立滾動預算管理信息平臺，將預算的編報、審核以及滾動項目庫都納入信息平臺，業務人員和預算編制人員充分共享預算信息，提高預算編制工作的效率性、完整性和延續性。

最后，要開展滾動預算績效考評工作。滾動預算的編制只是預算管理工作的開端，要對預算項目進行追蹤考核，強調預算項目負責人和分管領導的權利和義務，并將評價結果作為下一個滾動周期預算安排的重要依據，降低預算編報的隨意性。

五、總結

根據財政部要求和預算管理工作發展的迫切需要，高校實施滾動預算勢在必行。滾動預算是預算管理和預算理念的一大飛躍，通過逐期滾動更新預算，將財務預算和中長期資金需求對應起來，有利于合理配置資源，提高預算編制的前瞻性和可持續性，強化財務風險控制。高校在制定中長期事業規劃時應與預算相結合，使未來事項的實現有資金支持做保證，也實現預算的跨年度平衡。

高校目前處在實施滾動預算的探索階段，在實施過程中存在著一些問題，領導層對滾動預算管理工作認識不足，重視程度不夠，配備的滾動預算編制人員水平有限，同時滾動預算的執行約束力不足，缺乏追蹤和績效考評機制等。滾動預算本來是高校治理的有效管理工具，不僅是財務預算編制方法的改變，只有有效地推動實行才能起到其應發揮的作用。高校在探索過程中需要認識到這些障礙，深入宣傳普及滾動預算的基本知識，自上而下層層推動，成立專門的滾動預算管理機構，掌控滾動預算的編制、執行和績效考評全過程，利用信息化平臺，形成有效的滾動預算管理機制，發揮其為高校中長期良性發展保駕護航的作用。

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（作者單位：北京交通大學財務處）