雄安新區(qū)土地制度新試驗(yàn)

楊帆

雄安新區(qū)最直接的意義，是疏散北京的非首都功能，北京只保留政治、文化、對(duì)外和科研功能。

有人認(rèn)為新區(qū)供給條件不足，其實(shí)早已具備。耗資巨大而費(fèi)時(shí)日的高鐵高速，南水北調(diào)，新機(jī)場(chǎng)都已建成，就差北京直通雄縣的輕軌和高速。有人質(zhì)疑水是否夠用，其實(shí)最費(fèi)水和污染環(huán)境的就是鋼鐵、水泥、建材，河北省容納了全國(guó)10億噸鋼廠量的20%甚至更多，肯定會(huì)大幅度去產(chǎn)能，還可依靠?jī)艋Ｋ偷喂嗉夹g(shù)。首先要依靠行政命令，從央企總部開始，把部分管理、教育、醫(yī)療單位向新區(qū)搬遷。但對(duì)于高科技企業(yè)的吸引力，要靠政策和市場(chǎng)，對(duì)人才的吸引力只能靠自愿。高級(jí)人才可去新區(qū)上班，但其家庭不可能遷出北京，他們只能兩頭跑。真正愿意去新區(qū)安家落戶的，應(yīng)該是“北漂”。

雄安新區(qū)的建設(shè)，給數(shù)百萬大學(xué)生研究生開辟了當(dāng)年深圳那樣的創(chuàng)業(yè)空間。 這樣的自由發(fā)展空間在北京已被高房?jī)r(jià)封殺。10年來房?jī)r(jià)上升10倍，出現(xiàn)新的暴富“房產(chǎn)主”階層，滋生“房二代”，渾渾噩噩，無所事事，不求進(jìn)取，不會(huì)勞動(dòng)，考不上大學(xué)，混吃混喝，有點(diǎn)像當(dāng)年八旗子弟，提籠架鳥混跡于京城。所謂“君子之澤，五世而斬”，迅速暴富吃剝削飯，兩代也維持不了。

雄安新區(qū)首先給數(shù)十萬“北漂”開辟了奮斗創(chuàng)業(yè)之路，吸引他們遷入的就是：政府提供公租房。

杜絕炒地皮

有人問，建設(shè)雄安新區(qū)的資金從哪里來？

雄安與北京的地皮差價(jià)，就是新區(qū)的潛在財(cái)富，其發(fā)展也有兩種前途：是通過產(chǎn)業(yè)開發(fā)使之成為創(chuàng)新企業(yè)未來的利潤(rùn)，還是通過“炒地皮”機(jī)制，將其提前透支，成為投機(jī)資本和腐敗官員又一次暴富的機(jī)會(huì)？

當(dāng)年在重慶搞房地產(chǎn)需要修橋開山，投機(jī)資本嫌成本太高不愿進(jìn)入，地方政府迫于無奈，政府拆遷囤積16萬畝土地，夠10年發(fā)展之用。在全國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格猛漲以后，重慶的低地價(jià)優(yōu)勢(shì)，就成為吸引外部技術(shù)、企業(yè)和人才的有利條件。

當(dāng)年國(guó)家無財(cái)力投資，才想出各種優(yōu)惠政策，包括土地資本化產(chǎn)生的增值收益，以吸引投資者。10年來地價(jià)上升10倍產(chǎn)生的財(cái)富，除企業(yè)正當(dāng)利潤(rùn)，外溢過多。一成為地方政府的財(cái)源；二被權(quán)力部門囤積；三被投機(jī)資本炒作，抬高投資成本，透支投資者未來利潤(rùn)，為叢驅(qū)雀，為淵驅(qū)魚。近年來，有許多高科技園區(qū)、開發(fā)區(qū)都沒有搞起來，地價(jià)上升過快是主要原因。

現(xiàn)在的開發(fā)環(huán)境與30年前不同，不是資本不足而是貨幣過多，且形成利益鏈條，遠(yuǎn)非地方政府所能控制。如一個(gè)區(qū)域還沒發(fā)展起來，地價(jià)就被炒高，就只能進(jìn)一步發(fā)展高投機(jī)產(chǎn)業(yè)，炒高泡沫，最后消亡或衰落。香港的高利潤(rùn)、高工資、高地價(jià)，最終就是這樣一個(gè)結(jié)果。

雄安新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)已認(rèn)識(shí)到這種危險(xiǎn)，在第一時(shí)間宣布暫停房屋交易，嚴(yán)厲打擊二手房和小產(chǎn)權(quán)房違規(guī)交易、中介非法銷售、夸大宣傳、哄抬價(jià)格等行為。但要長(zhǎng)期抵御權(quán)力批條子圈地，防止鉆政策空子，難度非常大。需要把新區(qū)管理權(quán)集中到中央政府，建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，包括社會(huì)公開監(jiān)督。

即使如此，我仍懷疑只靠“加強(qiáng)監(jiān)管”，能否真正管住土地和房產(chǎn)價(jià)格。

必須清醒認(rèn)識(shí)到，中國(guó)40年的高速增長(zhǎng)，企業(yè)利潤(rùn)和政府稅收的相當(dāng)部分就是依靠低地價(jià)吸引資本流入，地價(jià)逐步上升，投資者不僅獲得本企業(yè)生產(chǎn)利潤(rùn)，還可賣掉地皮獲得增值收益，這在本質(zhì)上是不同的兩種收益。前者是實(shí)體投資，后者為金融投資，后者是前者的副產(chǎn)品。現(xiàn)在的問題是，金融投資脫離了實(shí)體投資，獨(dú)立為專業(yè)化的“炒地皮”，本來就是非法行為，應(yīng)依法嚴(yán)懲。

目前，中國(guó)的土地開發(fā)制度是40年前參考香港“土地使用權(quán)批租”而來，其特點(diǎn)是“兩權(quán)分離”。名義土地所有權(quán)歸政府所有，具體稱呼受歷史影響，如香港殖民地時(shí)期稱為“女王陛下所有”，由政府把土地使用權(quán)批給開發(fā)商，為期99年，無條件續(xù)期；使用權(quán)可有償轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓時(shí)增值部分40%歸政府。如地價(jià)快速提高，政府對(duì)所有土地使用權(quán)無論轉(zhuǎn)讓與否，統(tǒng)一收取增值稅。臺(tái)灣地區(qū)的土地法以孫中山“三民主義，平均地權(quán)”為據(jù)，稱為“全體人民所有”。中國(guó)內(nèi)地于1986年修改憲法，宣布“城市土地歸國(guó)家所有，土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓”。

中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行土地?zé)o償調(diào)撥，價(jià)格遠(yuǎn)低于國(guó)際市場(chǎng)，32年來在流轉(zhuǎn)中獲得極大升值，成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、地方政府財(cái)政、企業(yè)利潤(rùn)的主要?jiǎng)恿χ弧Ｓ捎谟斜├诜康禺a(chǎn)各環(huán)節(jié)滋生腐敗與炒作，直至造成嚴(yán)重的房地產(chǎn)泡沫，綁架經(jīng)濟(jì)，難于治理。隨著一線城市房?jī)r(jià)遠(yuǎn)高于美國(guó)，引起資本外流到美國(guó)購(gòu)買房地產(chǎn)，中國(guó)以土地使用權(quán)批租與買賣為基本動(dòng)力的土地資本化模式，及其所造成的財(cái)富增值，潛力已不大。國(guó)內(nèi)地價(jià)高于國(guó)際市場(chǎng)，是造成資本與外匯外流的基本動(dòng)因，這迫使政府強(qiáng)化管制，而要穩(wěn)定匯率和外匯，最根本的辦法就是把高房?jī)r(jià)降下來。

現(xiàn)在的問題是發(fā)財(cái)紅眼，炒作成勢(shì)。腐敗的權(quán)力和炒地皮的投機(jī)資本相結(jié)合，形成了炒房利益集團(tuán)，有人有錢有中介有輿論，要抓發(fā)大財(cái)機(jī)會(huì)，以現(xiàn)在的腐敗程度和炒地皮的暴利，無論是計(jì)劃審批還是市場(chǎng)運(yùn)作，都難以控制特權(quán)進(jìn)行圈地、囤地、轉(zhuǎn)租、倒手、炒作的行為。再發(fā)展下去，不僅會(huì)引起泡沫破裂和次貸危機(jī)，而且也會(huì)醞釀社會(huì)危機(jī)，新區(qū)也搞不起來。

保持低地價(jià)

應(yīng)在雄安新區(qū)實(shí)行新動(dòng)力機(jī)制，試行土地所有權(quán)國(guó)有，使用權(quán)國(guó)有，依法出租，長(zhǎng)期保持低地價(jià)，以低成本吸引真正的創(chuàng)新企業(yè)。

馬克思《資本論》第一卷是勞動(dòng)價(jià)值論與剩余價(jià)值論，揭露工人階級(jí)與資產(chǎn)階級(jí)的矛盾；第二卷闡明社會(huì)生產(chǎn)有計(jì)劃按比例發(fā)展規(guī)律；第三卷具體化到部門利潤(rùn)率，特別是農(nóng)業(yè)部門的特殊利潤(rùn)，闡明了地租的本質(zhì)是未來收入資本化，私人土地所有權(quán)占有絕對(duì)地租，無償占有社會(huì)財(cái)富，妨礙工業(yè)資本發(fā)展。馬克思揭露的是地主階級(jí)與工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)的矛盾，提出把土地和絕對(duì)地租收歸國(guó)有，這不僅是社會(huì)主義革命的任務(wù)，首先是資產(chǎn)階級(jí)民主革命的任務(wù)。

在中國(guó)，從孫中山的三民主義到毛澤東的新民主主義，都把土地改革作為革命的首要任務(wù)。在中國(guó)改革開放40年以后，須承認(rèn)在中國(guó)特色社會(huì)主義理論中，馬克思的絕對(duì)地租理論仍有價(jià)值。我們必須高度重視高房?jī)r(jià)背后的大房產(chǎn)主階層的迅速形成及只依靠房租為生的問題，重視投機(jī)資本集團(tuán)綁架經(jīng)濟(jì)的問題，重視土地集中在少數(shù)人手里，通過遺產(chǎn)繼承使社會(huì)階層固化的問題。

法國(guó)新馬克思主義理論家皮凱蒂在揭露世界性兩極分化以后，還把希望寄托在中國(guó)，他說，中國(guó)還沒有把大房產(chǎn)主的土地所有權(quán)固化為法律。他是不是過于樂觀了？

我們須清醒認(rèn)識(shí)到，在土地資本化導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫，炒房愈演愈烈的今天，

只用限購(gòu)等措施來“控制房?jī)r(jià)過快上升”，效果不大。應(yīng)把問題提到國(guó)家土地所有制層面，探索新的土地制度如使用權(quán)出租，不許買賣。如企業(yè)與個(gè)人要退出，須把房屋和土地使用權(quán)退給新區(qū)政府，堵死炒作的路徑。

這樣做，最為受益的是聘用大量大學(xué)生研究生的單位，如網(wǎng)站與各種服務(wù)業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)等。土地批給使用單位，自行建造廠房和宿舍。地租每年一收，逐年提高。區(qū)內(nèi)不再建商品房，新區(qū)政府負(fù)責(zé)建設(shè)公租房出租，也可建自住房出售部分土地使用權(quán)，但買后再賣，必須經(jīng)過相當(dāng)時(shí)間，并按照規(guī)劃實(shí)際投資以后，而且只能賣給政府，增值收入大部分歸新區(qū)政府。

即使對(duì)土地和住宅只租不賣，仍需嚴(yán)格管理。低價(jià)出租的最大弊病是用戶虛報(bào)用途，多占土地，浪費(fèi)寶貴的土地資源；其次是租下來以后，將多余部分私下轉(zhuǎn)租；第三是低價(jià)的公租房資源沒有退出機(jī)制，本人死后其家屬繼續(xù)使用，政府收不回來。這種制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)行多年，其弊病已充分暴露，所以才要改革。但是單位仍保留大量自有產(chǎn)權(quán)房，分配給干部員工居住，不許出售，但延續(xù)了幾代人也不能收回，因?yàn)椴辉S轉(zhuǎn)讓，所以不能增值，實(shí)際上壓抑了這部分財(cái)富的增長(zhǎng)。

近年來，市場(chǎng)房?jī)r(jià)猛漲，許多單位只能自己想辦法，蓋內(nèi)部房子出租給職工，也就是說，“廉租房”、“公租房”本為政府職能，但政府不管，有權(quán)有錢的單位就會(huì)自蓋內(nèi)部宿舍，計(jì)劃分配。只有市場(chǎng)房?jī)r(jià)降低了，才能遏制這種趨勢(shì)。

兩軌并行是中國(guó)改革的特點(diǎn)。依靠任何一種理想的體制設(shè)計(jì)都有自己的弊病，不能完全解決中國(guó)的問題。我們應(yīng)從實(shí)踐出發(fā)，利用每一種體制的優(yōu)點(diǎn)，避免各自的缺點(diǎn)，而不是簡(jiǎn)單盲目地推行一種體制，排斥另一種。中國(guó)改革開放以來搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，土地使用權(quán)的資本化是主流， 極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與房地產(chǎn)繁榮，其弊病是產(chǎn)生了嚴(yán)重的房地產(chǎn)泡沫。

現(xiàn)在，雄安新區(qū)可試驗(yàn)土地使用權(quán)出租制度，以控制炒地皮。沒有了土地財(cái)政，新區(qū)財(cái)政要依靠吸引企業(yè)和人才進(jìn)入，創(chuàng)造財(cái)富以后繳納稅收，發(fā)展的動(dòng)力從地皮炒作回歸低成本、高效率的投資環(huán)境，以保障高科技企業(yè)和人才的進(jìn)入。

這樣的試驗(yàn)同樣是改革。首先要保證迅速發(fā)展雄安新區(qū)，同時(shí)給中國(guó)改革未來的方向選擇提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

作者單位：中國(guó)政法大學(xué)