行政執法體制改革三大取向的結合

肖金明

當前，以綜合行政執法為創新點的行政執法體制改革大致呈現出三個基本取向，一是執法重心下移，表現為行政執法活動主要集中在基層區縣；二是綜合行政執法，表現為行政執法權主要由專門成立的綜合性執法機構集中行使；三是集中實施行政處罰，表現在以集中行使行政處罰權為綜合行政執法的主線。青島市西海岸新區（黃島區）在行政執法體制改革中積極嘗試三大取向的結合。在山東省人民政府專門作出的授權性文件基礎上，創設黃島區綜合行政執法機構，集中行使行政執法權。科學合理地確定綜合行政執法機構的職能權責，適度實現跨部門、跨領域執法一體化，取得了成效、積累了經驗，可以將其視為創新行政執法體制改革的一種可行的模式，它呈現出若干看點。

黃島區綜合行政執法改革形式上的看點主要表現在集成式執法、執法規范化和執法高效能等方面。一是形成了統一執法，涵蓋城管、交通、海洋、國土、文化、旅游等多部門多領域的全部和部分執法，通過集成式執法解決了表面上“大蓋帽滿天飛”、實質上執法擾民的現象；二是促進了規范執法，尤其改變了以往各地城管執法普遍存在的執法失范現象，包括重復執法、交叉執法、選擇執法、釣魚執法甚至暴力執法等現象，改善了行政執法機構的形象；三是提升了執法效能，在解決亂執法的同時解決了由于執法力量不足、多重執法障礙等原因造成的多領域執法不到位、法律被擱置、放任違法行為等不作為現象，維護了行政管理秩序，改善了經濟社會發展環境。綜合行政執法保證了法律的有效實施、維護了法律權威和法律秩序，提升了執法公信力和市民滿意度，獲得了地方黨委政府的充分肯定和相關政府部門的初步認同，在總體上實現了法律效果、社會效果、政治效果的統一。

黃島區綜合行政執法改革的深層看點在于它推進了行政執法體制和行政管理體制的科學化、合理化。一是基于“決策-執行-監督”原則，構建和完善綜合性行政執法體制。在管理與執法適度分離的前提下形成了以“決策-執行、專業-綜合、巡察-協察、案審-法制”等為表征的結構化執法體系。二是基于“執法-管理-服務”邏輯，實現了一體化管理模式。以縱深推進的綜合行政執法連同不斷普遍化的政府購買公共服務，在基層地方促進傳統行政管理及其實現方式的重構，有利于形成以管理為核心、以執法為保障、以服務為本質的政府治理新模式。三是基于“參與-執法-合作”思維，完善和發展行政主導、市民參與、社會協同的綜合行政執法體系。促進市民參與綜合行政執法過程，加強行政執法機構與社會組織的合作，更加有利于實現綜合行政執法目標。

黃島區綜合行政執法體制改革還有其他若干具體看點：在執法觀念上，形成“依法行政-綜合執法-執法為民”的系統觀念。一是將執法為民作為綜合行政執法的根本原則；二是將依法行政作為綜合行政執法的工作原則；三是將嚴格規范公正文明執法作為綜合行政執法的活動原則，以綜合行政執法踐行嚴明執法、依法行政、執法為民的理念和原則，真正做到了以法為依循、以民為依歸。

在工作體制上，一是開展面向市民的宣傳和溝通工作，促使市民更多地了解、理解綜合行政執法，拓展和深化綜合行政執法活動中的市民參與。二是完善與政府、政法部門的關系，按照法治原則審慎改進公檢法與行政執法的關系，尤其改進了與政府職能部門的關系。面向政府職能部門建立信息共享和反饋機制，通過綜合執法發現行政管理漏洞和政府服務不足，及時提出改進管理和加強服務的建議，促進政府管理質量和服務水平的不斷提升。三是營造與鎮街社區的良好關系，將基層社會治理與綜合行政執法有機結合起來，通過綜合行政執法促進社會管理創新。

在保障機制上，逐步形成了“黨的建設-行政執法-隊伍建設”保障體系。通過優化黨建、良化隊伍，深化執法改革；通過加強黨的基層建設，促進執法工作；通過加強行政執法隊伍專業化建設，完善“依法治隊-憑紀治隊-以德治隊”三位一體內部治理機制，確保綜合行政執法規范化和高效能。