用權力清單制度管住權力“任性”

歐光南

【摘要】依法治國要求行政機關依法行政，行政權力清單制度是依法行政的表現形式。而行政權力清單制度的構建，需要從頂層設計上予以統籌協調權力清單的內容，加強權力清單的執行，對執行權力清單內容予以有效監管。

【關鍵詞】法治 行政權力清單 政府 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

行政權力清單制度作為行政機關依法行政的重要內容，自推行以來，受到社會以及行政相對人的一致好評。與此同時，權力清單制度同樣存在，清單內容公開透明度不夠、清單執行不到位，以及監管缺失等問題。完善權力清單制度，要求行政機關根據實際情況對權力清單的內容予以審查與修正，做好權力清單內容以及運行過程的公示，對權力清單的執行情況予以監督。

權力清單制度是依法行政的保障

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求行政機關深化行政體制改革，將建立法治政府、廉潔政府和服務政府作為深化行政體制改革的重要目標。與此同時，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），根據《指導意見》的要求，各級行政機關完成了權力清單內容的編制工作。權力清單制度是依法行政的重要保障，行政權力的行使應當受到權力清單的制約。在權力清單框架下，嚴格行政機關的行政審批事項，促進行政機關實現治理的法治化和廉潔化。

權力清單制度規范行政權力的內容和運行。權力清單制度的重要內容是對行政機關權力的內容予以編制，并將各項權力清單內容的運行予以規范，統一將權力清單的內容以及運行情況予以公示。任何不受制約的權力均有被濫用的可能性，作為公權力的行政權力同樣如此。因此，需要給行政權力劃定邊界，并將該邊界公之于眾，接受社會的監督，讓行政權力在陽光下運行。權力清單制度旨在約束行政權力，社會公眾通過對權力清單公示內容與規程的了解，可以實現事先對相關行為結果的預估。權力清單制度將清單之外的事項交由市場來調節，減少了行政審批事項以及環節，對于激發市場活力，促進經濟的轉型增長具有積極的意義。

權力清單制度有助于實現政府治理的法治化。依法治國是黨和政府在實踐過程中總結出來的治國方略，建立法治政府是黨和國家重要的目標。任何一項行政權力都必須按照法律的規定來行使，在法律的框架內實施。法律作為行政權力的依據，具有宏觀性與零散性的特點，通過權力清單制度將行政權力的內容予以編制匯總。一方面，能讓行政相對人簡潔明了地知曉行政審批事項。另一方面，杜絕了行政機關行使行政權力的隨意性。因此，權力清單制度是依法行政內容的具體表現，權力清單制度有助于實現政府治理的法治化。

權力清單制度有助于實現政府治理的廉潔化。在權力清單制度推行之前，行政體制改革要求對可以下放的行政事項予以下放。然而，下放行政審批事項并不能從根本上解決“權力尋租”的風險。行政審批事項的琳瑯滿目，行政審批事項的不公開，給行政機關帶來了巨大的利益空間，行政審批事項也是滋生腐敗的溫床。通過權力清單制度對行政權力的內容予以明確，清單之外再無權力，這在一定程度上減少了行政機關通過行政審批謀取利益風險的發生。腐敗行為的治理，通過事后的嚴懲固然重要，從源頭上將腐敗行為發生的風險降到最低實屬必要。權力清單制度通過對權力內容的厘清與限制，有助于實現政府治理的廉潔化。

權力清單制度推行過程中的成效與缺陷

自推行權力清單制度以來，各級政府均完成了權力清單內容以及運行規程的編制和公示工作，在規范行政權力，方便社會公眾，提高行政辦事效率等方面取得了有益實踐。與此同時，權力清單制度仍然存在實施效果不佳，權力內容公開不充分，以及監管缺位等不足之處。

權力清單制度推行的有益實踐。權力清單制度作為深化行政體制改革的重要內容，其積極意義毋庸置疑。推行權力清單制度是實現法治政府、服務政府和廉潔政府的重要舉措。按照《指導意見》要求的時間，現階段各行政機關均完成了權力清單內容及運行規程的編制工作，并對相關內容予以公示。行政權力清單制度的實施，對行政權力的內容予以規范，一定程度上提高了行政機關辦事的效率，提高了人民對政府服務的滿意度。更為重要的是，權力清單制度的推行，讓行政權力有所約束和畏懼，行政審批受到權力清單內容的制約，對于改善行政機關工作的作風，轉變工作理念等均具有重要的意義，這也是深化行政體制改革簡政放權的重要內容。

權力清單制度推行中存在的缺陷。推行權力清單制度的過程中，取得一定的成績，同時也存在不足。由于缺乏權力清單制度的頂層設計，各地在權力清單制度內容的編制上存在標準不統一的問題。權力清單內容編制標準的不一致，導致各地在權力清單的數量以及內容上存在較大的差異。權力清單編制作為起點，其宗旨在于實施。實踐中，仍存在權力清單編制的內容一套，實施時采取另一套的做法。究其原因，與權力清單內容以及運行規程公開不到位有直接關系。權力清單執行監管的缺位，也是導致權力清單沒有得到有效實施或者實施效果不佳的重要原因。除此之外，權力清單制度的實施，還應當有責任清單，以及負面清單作為保障。

對權力清單制度的執行情況予以有效監管，是保障權力清單制度得以有效實施的前提

推行權力清單制度的有益實踐，為我國權力清單制度的完善提供了成功經驗。在構筑權力清單的過程中，對權力清單制度的頂層設計予以規劃是權力清單內容科學性的保障。再完美的制度，終將落到實施這一層面，權力清單制度也如此。在權力清單制度實施的過程中，對權力清單的執行情況予以監管，方能促進權力清單制度的健康有序發展。

規劃權力清單制度的頂層設計。為了保障權力清單制度的實施，對行政權力的梳理與整合應當具備統一的標準。在統一的行政權力梳理標準之下，允許各地在權力清單編制的內容上存在差異。規劃權力清單制度的頂層設計，需要從宏觀上統籌協調，對已經實施的權力清單內容進行匯總與整合，為各地權力清單內容制定提供政策層面的指導。

加強權力清單制度的執行實效。權力清單制度作為依法行政的基本要求，為依法行政劃定了權力的邊界。制度層面的權力清單內容，需要在實踐中予以貫徹落實。推行權力清單制度以來，權力清單制度踐行的效果有目共睹，但也存在執行實效不佳的現象。權力清單制度執行實效不佳主要表現在未按權力清單的內容實施，出現權力清單作為擺設，在權力清單之外再行使行政權力的現象，嚴重背離了權力清單之外再無權力的宗旨。

加強權力清單制度執行的監管。對權力清單制度的執行情況予以有效監管，是保障權力清單制度得以有效實施的前提。權力清單制度執行的監管主體，既包括上級行政部門的檢查與督查，也包括社會力量通過行政機構信息的公示進行的監督。社會力量對權力清單內容執行情況的監督，往往能夠起到良好的效果。當然，社會力量對權力清單制度執行情況進行監督的前提是權力清單內容的透明化，要求對權力清單的內容以及運行規程予以公開，并且公眾可以通過廉價便利的方式獲取公開事項的內容。

依法治國的治國方略已深入人心，依法治國要求行政機構依法行政。依法行政是實現法治政府、廉潔政府以及服務政府的保障。為行政權力劃定邊界，厘定行政權力清單，明確行政權力的內容，讓行政權力在制度的籠子里運行。權力清單之外無權力，“法無授權即禁止”，權力清單制度的重要目標之一是將資源配置的決定權交由市場，唯有如此，才能從最大程度上激發市場的活力，實現經濟社會的健康有序發展。

（作者為廣西外國語學院思想政治理論課教學科研部副教授）

【參考文獻】

①曹平、楊鵬：《全面推進依法治國視閾下地方治理行政化向地方治理法治化轉變的策略選擇》，《廣西師范學院學報（哲學社會科學版）》，2015年第1期。