以黨內監督條例為指導，確保人大監督見實效

姚玉斐+楊延娜

【摘要】人大監督是權力制約機制和監督體系中的重要一環。人大監督是我國政治制度的特色所在和必然要求，是符合中國國情的制度選擇。在全面從嚴治黨的背景下，我們應當貫徹落實《中國共產黨黨內監督條例》精神，準確把握人大監督應遵循的方向和原則，切實提高監督實效。

【關鍵詞】人大監督 黨內監督 監督體系 【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

黨的十八屆六中全會審議通過了新修訂的《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《條例》），突出了黨內監督這個全面從嚴治黨的重要抓手，同時著重指出“黨內監督和外部監督相結合”，“各級黨委應當支持和保證同級人大對國家機關及公職人員依法進行監督”。這一重要部署，是我們黨完善權力運行監督制約機制的重要頂層設計，對構建科學有效的權力運行制約和監督體系、增強監督合力和實效、全面從嚴治黨具有深遠意義。在《條例》的指導下，各級人大應當下功夫做好黨內監督和人大監督相結合這篇大文章。

人大監督是符合中國國情的制度選擇

從我國政治制度設計來看，人大監督是中國特色社會主義制度的應有之義。人大的監督權既體現人民當家作主的重要權力，也是人民對國家行政司法權力運行進行監督和制約的根本途徑。人大監督權的有效行使，是防止行政、司法機關濫用權力，維護人民根本利益的重要保證。

從權力運行制約和監督體系看，人大監督是中國特色權力監督體系的重要組成部分。黨的十八屆四中全會提出，一個科學有效的權力運行制約和監督體系應當包括黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督和輿論監督，其中人大監督是這一體系的重要一環。實踐證明，完善權力運行監督體系，必須把黨內監督和人大監督結合起來。

從國家權力機關的權力設置看，監督權為人大其它權力的行使提供了前提和保障，離開了監督權的設置與行使，人大的其他權力也無法正常運轉。人大作為國家權力機關，具有立法權、重大事項決定權、選舉任免權等法定權力。然而如果沒有監督權作為保障，這些權力的行使都將受到制約和影響，從而無法保證法律的實施和決定的執行，國家工作人員也難以被監督，這樣一來人大的權力也就有了局限性。

明確人大監督的性質、特點與原則，是做好監督工作的重要前提

準確把握人大監督的性質。監督權是我國各級人大的一項重要基本職權。人民代表大會作為國家權力機關，國家行政、審判和檢察機關都由它產生，對它負責，受它監督。這充分表明了人大監督代表的是國家和人民的監督，而人民是我們國家的主人，是“無所不在的監督力量”。因此人大監督是反映人民和國家意志，并以國家強制力保證實施的監督，是黨和國家監督體系中的重要組成部分。

準確把握人大監督的特點。人大監督作為我國的法定監督形式，具有鮮明特點。一是民主性。人大監督體現的是人民的監督，因而最有利于直接反映人民的訴求和主張，維護廣大人民的切身利益，體現社會主義民主的本質要求。二是全局性。與司法監督、審計監督等監督手段不同，人大監督是對行政和司法權力的監督，是緊緊圍繞黨和國家工作中心而進行的全局性的監督，體現人民根本利益和重要關切。三是權威性。由于人大監督是國家權力機關代表人民進行的監督，其行使的是人民的權力。因此它是最高層次的監督，具有權威性。四是強制性。人大及其常委會的監督，是國家意志的體現并由國家強制力保證實施，被監督機關必須接受，帶有很大的強制性。五是規范性。人大的監督具有嚴格規范的程序，如聽取工作報告、詢問、質詢、罷免等監督手段都有明確的法律程序，必須依法依規按程序進行。

準確把握人大監督的原則。人大監督需要遵循以下原則，才能保證其更好發揮作用。一是堅持黨的領導。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。人大監督和人民當家作主都必須以黨的領導作為根本保證，這是最基本的政治原則和方向。二是堅持依法監督。人大及其常委會必須依據憲法和法律規定行使監督職權，監督的過程、方式都必須嚴格依法進行。三是堅持民主集中制。人大及其常委會行使監督職權，必須充分發揚民主，發揮人大代表聯系人民的優勢，反映人民的利益訴求。四是堅持公開原則。各級人大及其常委會監督權的行使，必須及時向代表和選民通報，并向社會公布。這既是人民監督性質的體現，也是人大監督有效實施的重要推動。

完善人大監督機制，切實提高人大監督的實效

各級黨委要支持和保證人大監督。人大監督作用的有效發揮，離不開黨的領導和支持。這既是中國特色社會主義制度的內在要求，也是提高監督實效的需要。因此，各級黨委必須首先正確認識人大監督的重要地位，進一步明確人大監督是黨和國家的重要制度安排，也是鞏固黨的執政地位的深刻選擇，而不能將黨的領導和人大監督對立起來。要牢固樹立“信任不能代替監督”的原則，努力營造“有權必有責、用權受監督”的良好氛圍。其次，各級黨委還要建立健全保證人大及其常委會行使監督權的制度安排。以貫徹《條例》為契機，各級黨委應切實把人大監督置于黨和國家的工作全局，領導、支持和推進人大監督工作，并可適時探索構建黨委常委會定期審議人大黨組關于人大監督工作情況報告制度等長效機制。

突出人大監督重點。憲法、監督法已經對人大監督的內容進行了詳細規定，新修訂的《條例》更是為人大監督指明了方向。人大及其常委會應進一步營造良好的法治環境，突出監督重點，實現黨內監督與人大監督的有機結合。筆者認為，人大應突出兩方面的監督：一是將“一府兩院”依法行政情況作為監督重點?！稐l例》明確要求黨員干部要模范遵守憲法法律。地方人大及其常委會作為地方權力機關，應發揮其制度優勢，積極配合黨委監督其成員的依法辦事情況。把“一府兩院”依法行政、公正司法情況作為監督重點，以此提高黨的領導水平和執政能力，保證其在法治軌道上開展各項工作。二是強調監督人和監督事相結合，體現人大監督的權威性。《條例》強調“黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部”，體現了對“人”的監督，特別是對“關鍵人”的監督。人大監督要克服“人事分離”或“對事不對人”的監督觀念，做到以事論人，以人見事，切實改進對“一府兩院”被任免人員的考核方式，以“抓領導”實現“抓部門”。

創新人大監督方式。《條例》規定了完整具體的監督制度和手段，這對充實和強化人大監督手段提供了指導和基本遵循。各級人大要按照《條例》精神不斷完善和豐富監督形式和手段，并使之真正發揮作用。筆者認為，要切實提高監督實效，體現監督威懾力，就必須綜合運用多種手段，尤其是質詢、專項問題調查、罷免等“剛性”手段也應大膽采用。目前的情況是，人大及其常委會的監督雖具權威性，但強制性不足，因而無法保證被監督對象認真執行監督意見和決定，這使人大監督往往停留在“意見監督”層面，并未真正起到權力制約的作用。要想改變這種現狀，就必須加強問責，人大應根據情況依法對有關責任人進行必要的制裁，甚至行使撤職、罷免等權力，以此提高監督的強制力。

完善人大監督機制和監督體系內部銜接機制。一方面，人大要努力完善自身的監督工作機制。《條例》十分注重以具體的監督制度將監督落到實處，注重可遵循、可操作，這對我們健全人大監督制度具有重要啟示。另一方面，要完善人大監督同其他監督方式的銜接機制，以實現監督合力，發揮監督體系對于權力運行的整體監督效果。可探索建立一定的溝通協調機制，使紀委、人大、政協、法院、檢察院、審計部門、新聞媒體等監督主體實現信息溝通和共享、職能互補和配合，使黨內監督、人大監督和其它監督實現有機結合，充分發揮監督效力。

（作者單位分別為河北地質大學社會科學部；河北省人大常委會研究室）

【參考文獻】

①褚曉路：《以黨內監督條例為指導提高人大監督水平》，《海南人大》，2004年第5期。

②席文啟：《關于人大監督問題的一些思考》，《人大研究》，2014年第8期。