劉新圣+崔璨

【摘要】完善重大行政決策合法性審查制度對于規范政府決策權力運行具有非常重要的意義。隨著各級政府相關制度規定的出臺，重大行政決策合法性審查制度基本確立起來，但是，仍然存在決策范圍模糊、權威性不高、專家和民眾參與不充分等問題。對此，需要通過規范重大行政決策目錄制度、保障專家和民眾參與權、提升審查機關的獨立性等措施來進一步完善。

【關鍵詞】重大行政決策 合法性審查 依法治國 【中圖分類號】C934 【文獻標識碼】A

完善重大行政決策合法性審查制度的緊迫性

習近平總書記多次強調“將權力關進制度的籠子”。法律是最可靠最牢固的“籠子”，通過法律的手段規范權力的運行是最可行的方式。在所有權力的形式中，決策權最為關鍵。但是，目前我們在規范決策權力運行方面還存在一些問題。當前改革進入深水區和攻堅期，這意味著我們已經觸及到最核心的制度設計，要有勇氣面對最頑固的制度痼疾。全面依法治國戰略的提出表明：經過艱苦探索，中國共產黨明確了全面深化改革的推進方式。運用法律法規的權威對重大決策權進行規范就是最好的體現。而且，“不敢腐”的良好局面迫切需要用建章立制的方式穩定下來，“不能腐”目標的實現則更要法制的完善。

改革的迫切要求為重大決策合法性審查制度的完善提供了最大的動力，也對理論界的相關研究提出了更高的要求。行政法學界已經明確認識到：當前對行政決策如何進行法律控制還基本上是一個理論上的空白，學界僅僅在研究行政規劃時涉及到小范圍的行政決策問題。華東師范大學教授張淑芳提出：“在我國行政行為理論的分類中尚未有行政決策行為的類型劃分，在具體行政行為的分類中有行政決定的概念但沒有行政決策的概念。” 中國政法大學副校長馬懷德指出：“雖然國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強法治政府建設意見》中均對行政決策程序提出了要求，但囿于這些規定和要求只是政策要求，也只對行政決策有一定約束力，無法涉及黨委決策，難以用法律形式約束領導干部的決策權。”針對當前制度建設的漏洞，有學者建議國務院抓緊出臺《重大行政決策程序條例》。也有學者從制度銜接角度提出，完善合法性審查制度需要首先強化人大及其常委會的法律監督作用。由此可見，當前需要理論研究者從各個角度對重大決策合法性審查制度的地位、作用、程序以及與其他制度的關聯性進行思考，為完善這項制度奠定深厚的理論基礎。

重大決策合法性審查制度目前尚存在不足

從各省市出臺的相關規定來考察，這項制度存在以下不足之處。一是重大決策范圍不夠清晰明確。所有省市都采用了列舉的方式，劃定了重大決策的范圍。但是，大部分地方沒有明確規定哪些事項不屬于重大決策范圍。而且，絕大部分省市明確規定了“重大決策的范圍還包括決策機關認為需要決策的其他重大事項”，這樣一來就賦予了決策機關很大的自主權。

二是重大行政決策的提議權的規定比較籠統，對民眾、社會組織和其他組織的提議權缺乏切實的保障。個別省市在相關法規上甚至沒有專門條款規定重大行政決策的提出。大部分省市沒有對除行政首長之外的個人或者組織提出重大行政決策建議的程序進行詳細的規定。

三是合法性審查的責任實際上集中在決策承辦單位的法制部門，存在“自己審查自己”的問題。政府法制機構是最主要的合法性審查主體，但是其作為政府的下屬部門很難發揮對重大決策權的制約作用。盡管絕大部分省份規定了必要時可以邀請法律顧問或者專家參與合法性審查，但是關于參與方式、審查方式、審查意見的效力都沒有明確規定。

四是合法性審查的方式比較單一，而且缺乏外部力量的參與。盡管制度規定了多樣化的審查方式，但是，實際效果不是十分理想。目前政府法制部門在進行合法性審查時主要采用的是書面審查形式，其他形式的審查實際采用的頻率并不高，尤其是政府法律顧問參與程度還遠遠不夠。

五是審查結論不夠規范，且權威性不強。盡管各省市都明確規定沒有經過合法性審查不得進行決策，但是在實際運行中，存在著許多同這項原則不相符合的制度規定。比如有些省市同時規定：合法性審查結論得出后，還需要經過市長審定是否提交審議。這實際上賦予了行政首長否定合法性審查報告的權力。

六是合法性審查制度同其他制度之間的配合還不夠流暢。當前重大決策權的運行已經初步形成了主要以“公眾參與—風險評估—專家論證—合法性審查—集體討論決定”為主要環節的決策流程。但是，合法性審查同其他環節之間缺乏應有的互動和銜接。合法性審查應該同專家論證環節相互配合起來，專家論證環節也可以對決策方案的合法性發表意見。

完善重大決策合法性審查制度的相關政策建議

以重大行政決策事項目錄制度為突破口，明確重大行政決策范圍，同時，進一步規范和保障公民、社會團體和其他組織的提議權。就目前制度規定中存在爭議的事項而言，筆者認為地方性法規和政府規章等的制定不適合作為重大行政決策事項，因為我國的《立法法》已經就相關問題進行了規范。就重大突發事件的處置而言，涉及到人民群眾重大利益和許多部門的配合，應作為重大決策事項。但是，法律法規應當賦予負責人臨機處置的權力，并且規定臨機處置權的時限和事后報告制度。

針對公民、社會組織和其他團體對重大決策的提議參與不足的現象，建議政府在制定相關規定時進一步保障他們的提議權，尤其是重視可能受到重大決策影響的公民、社會組織和其他團體的意見。可以規定達到一定數量的公民或者某一領域的社會組織和其他團體可以向政府或政府部門提出將某個重要議題作為重大決策事項。

提高合法性審查的獨立性、客觀性。獨立性問題是制約合法性審查制度發揮作用的最大瓶頸。政府法制機構專業化水平不足，在面對繁重復雜的重大行政決策方案時，往往只能被動選擇簽字畫押。因此，可以規定在決策承辦單位制定決策方案時邀請政府法律顧問參與其中，隨時提供法律方面的意見和建議。而且可以授權社會組織（主要是學術團體、協會等）或者律師事務所進行決策方案的合法性審查。

增強合法性審查結論的應用性和權威性。合法性審查結論不是“參考”而是重大決策的必備條件。一些省市關于“合法性審查結論得出后，須經行政首長審定是否將決策方案提交審議”的規定應該廢止。而且應該明確規定決策機關領導人員和決策承辦單位都不得要求合法性審查機構更改審查結論，并且根據合法性審查意見對決策方案進行修改，在規定期限內仍不能通過合法性審查的決策方案，應當終止。

重大行政決策合法性審查制度要想真正充分發揮效用，根本措施在于從源頭上規范重大決策權。這必然涉及到中國共產黨和國家政權機關的關系問題，實際上是黨如何領導和如何執政的問題。完善重大決策合法性制度不能僅僅著眼于行政決策，應該站在決策權運行的整個過程來考察。一些違法決策往往是“一把手”決策體制的結果，在如何實現黨內法規和國家法律的銜接方面，以及如何貫徹民主集中制方面，都需要進行深入地探討。

（作者分別為河北工業大學冀文化研究所副所長；河北工業大學文法學院講師）

【參考文獻】

①張淑芳：《論行政決策合法性審查制度的建構》，《政法論叢》，2016年第1期。

②馬懷德：《完善權力監督制約關鍵在于決策法治化》，《中國黨政干部論壇》，2015年第3期。

③杜欣霖：《完善重大行政決策合法性審查機制》，《行政管理改革》，2014年第2期。

④王仰文：《重大行政決策合法性審查問題研究》，《理論月刊》，2012年第1期。