創新社會治理體制研究

王強++張玉平++田勝

摘要：近些年來我國的城市社區建設雖然取得了成效，但仍然存在著許多問題和不足。本文主要從社區治理體制中的行政化問題、社區主體間沖突、社區基本公共服務供給體制不完善、相關制度政策及法律法規不健全不完善及社區工作人員知識水平和技術能力偏低等幾個方面揭示社區治理體制中的弊端。

關鍵詞：社會治理；社區治理；體制弊端；社區主體

社會治理是指政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等諸行為者，通過平等的合作伙伴關系，依法對社會事務和社會生活進行規范和管理，最終實現公共利益最大化的過程。由此可見，社會治理是一個復雜的系統工程，需要政府協調和處理好其內部、政府之間、政府與市場、社會組織、社區居民及其他組織之間的關系，以合理來促進社會的發展。

社區作為社會細胞，是社會治理的最基層組織。因此，要推進社會治理體制創新，首先就要從社會細胞——社區的治理體制創新入手。

近些年來，在推進城市社區建設過程中，我國各地出現了許多各具特色的社區治理創新模式。如上海盧灣模式、沈陽模式、武漢百步亭模式、江漢模式等等。這些社區的建設實踐和模式，雖然都不同程度地推動了我國基層社會治理體制的改革和創新，但仍然存在著很多問題和不足。具體來說，當前我國社區治理體制的弊端主要體現在以下幾個方面：

一、行政化色彩濃厚。

在計劃經濟時期，我國社區管理主要實行的是一種自上而下、高度集權的“單位制”。隨著體制轉軌和社會機構轉型，“單位制”逐漸向“社區制”轉變。但在社區建設的實踐中，由于政府職能轉變的滯后，不能適應社區自治發展的要求，以至社區自治被虛化，社區淪為行政管理任務的“腿”，使得社區治理體制具有濃厚的行政化色彩。其具體表現在以下幾個方面：

1、行政化的運行和考核機制。目前我們對社區工作的考核評估體系主要有兩種。一種是面向政府的單一的考核評估體系；另一種是以“群眾的滿意度”為標準的評估體系。前者是一種只對上級負責的一元化評估方式，體現的是自上而下的評估邏輯；后者是一種符合社區發展規律的評估方式，體現了群眾考核的多項指標評估趨勢。在社區建設的實踐中，由于社區自治資金的來源、居委會人員的組成等多項決定取決于政府，所以前一種考核評估體系居于主導地位，而后一種考核評估體系則毫無分量、無關痛癢。正因為如此，在現實中，社區居委會的工作才會對上而不對下，不能真正履行其公共服務和自治的功能，挫傷了居民對社區的自治工作的積極性和熱情，使得自治過程帶有鮮明的行政化傾向和印記。

2、行政化的社區規章制度和人事安排。近些年來，我國城市居民自治有了很大的發展，各方面日趨成熟，社區自治的具體細則、規章制度和流程都已制定，然而這些制度大多數并不是在廣大社區居民積極參與、民主協商的基礎上得以形成和確定的，而是由上級部門制定并要求社區執行的，并不具有集思廣益性，充滿了行政化色彩。除此之外，上級政府還干預社區的民主選舉過程和人事安排，進行暗箱操作，使得民主選舉成為假象。

3、行政化的經費來源。社區財政資金主要來源于政府財政補貼、物業管理費用、居民自籌以及社會捐助。由于物業管理費用受其居民承受力的限制十分有限、居民籌資共建的意識比較淡薄以及社會捐助資金薄弱等原因，社區財政資金就不得不依賴于政府的供給。這就形成了一種社區自治經費由上級行政部門支配，街道財政部統一管理的局面。社區經費的這種行政化，使得社區自治權大大削弱，社區不得不接受“端誰的飯碗歸誰管”的情況，對街道和上級部門形成很大的依附性。

4、行政化的機構設置和職能作用。由于社區人口結構、素質和經濟收入等因素的差異性，不同類型的社區都結合社區實際情況設置了相應的組織機構并規定了相應的職能范圍。但在實踐中，社區的機構設置和職能規定仍然存在很多雷同之處、存在著濃厚的行政化色彩。如很多社區居委會的組織機構與街道辦事處存在著一一對應的關系：街道辦事處的計生委員會，對應居民委員會的計生委員會；街道辦事處的司法科，對應居民委員會的人民調解委員會等。居委會與街道辦事處不僅組織機構對應，而且任務也對應。如居委會承接了由區直部門和街道辦事處轉嫁的百余項工作任務，其中包括社區服務、計劃生育、外來人口管理、房屋出租管理、社會治安防范、環境衛生整治和維護、民間糾紛調解等，形成了“上邊千條線，下面一口針”的局面。居委會實際成為各級黨委、政府及其部門工作的承受層、操作層和落實層，而非代表居民利益和需求的群眾性自治組織，其應有的自治職能和服務職能被虛化和擱置，嚴重挫傷了居民的自治熱情。

二、社區治理主體間的沖突較為嚴重。

社區治理是城市社區中的政府與非政府部門、轄區單位、社區自治組織、社區中介組織和社區居民等多元治理主體，以社區為平臺，廣泛參與管理社區的公共事務，相互博弈、合作、妥協、消除分歧，以求社區資源最大合理化配置、利用的一種過程。在社區治理中，參與社區治理的主體主要包括：街道辦事處、社區黨組織、居民委員會、社區居民、社區中介組織、物業公司。

在社區治理過程中，這些主體各自都發揮了重要作用，但在實踐中他們之間又存在著各種沖突，影響了社區的健康和諧發展。其具體體現在以下幾個方面：

1、街道辦事處與居委會之間的角色沖突。

從法理上看，街道辦事處是政府在基層的派出機構，居委會是社區居民的群眾性自治組織。二者應是一種指導與被指導的關系。但現實中，街道辦事處與居委會卻形成了一種領導與被領導、命令與被命令的行政隸屬關系。在這種情況下，居委會一方面要完成街道交辦的工作，充當“街道的腿”；另一方面又要滿足居民自治需求，做好“居民的頭”，從而陷入了兩難的境地。在居民的眼里，居委會政府的基層行政組織，；而在政府眼里，居委會即是行政組織，也是群眾性組織。事實上，這種角色沖突，對居委會的工作十分不利。一方面，由于街道為使居委會更好地完成交辦任務，實現本部門的工作目標，習慣于用政府部門的體系對居委會工作進行干預、考核和評估，這就造成居委會只對政府負責，而不對居民負責，從而背離了社區自治的本質；另一方面，這也造成了居委會工作與群眾實際需求的脫節，挫傷了居民參與社區治理的熱情，進而又導致了居委會與居民關系的錯位。

2、社區黨組織與居委會之間的關系錯位。

社區黨組織是黨在社區的基層組織，是社區建設和社區各種組織和各項工作的領導核心。社區黨組織與居委會不存在組織人事關系，二者也沒有明確的職責關系，黨組織管理黨內事務。黨組織與居委會之間因該是一種領導與被領導的關系。黨組織對居委會的領導在內容上主要是指政治領導和思想領導。居民自治過程中必須接受黨的領導即在政治上擁護黨的領導，堅持“四項基本原則”，貫徹落實黨的路線、方針、政策。在思想上自覺保持和黨中央一致，堅持黨的思想路線，用馬克思主義政治理論和先進文化作為自治活動的思想理論基礎。但在實踐中，黨組織跨越了政治領導和思想領導，變成了權利機構，使居委會淪為黨組織的執行機構。現實中存在許多黨組織直接包辦社區自治事務的現象。兩種組織跨越了權利界限。

3、居委會、業主委員會、物業公司三者之間的關系錯亂。

居委會是在劃定的社區內維護全體居民利益，管理與居民切身利益相關的社會事務，服務全體居民的地域性群眾自治組織；業主委員會是在一個物業管理區域內代表全體業主對物業實施自治管理的專門性群眾自治組織；物業公司是指按照合法程序成立并具備相應資質條件的經營物業管理業務的企業型經濟實體。目前在社區中，從組織性質上看，居委會代表“國家力量”是基層群眾性的自治組織；業主委員會代表“社會力量”是群眾性的專門組織；物業公司代表“市場力量”是經濟型的營利組織。從管理屬性上看，居委會、業主委員會和物業公司所代表的利益主體各不相同。居委會代表的是全體社區居民的利益；業主委員會代表的是新建小區業主的利益；物業公司代表的是房地產開發商和自身的利益。從管理的職能上看，三者即有分別也有交叉。居委會作為群眾性的自治組織負責對社區事務的全面管理；業主委員會作為群眾性的專門自治組織負責維護業主們的產權利益；物業公司經濟型的營利組織主要負責一切有關房地產的售后、租賃服務，包括房屋的保養、維修、環境清潔、綠化及小區內的商業服務、治安維護等活動。從法理上看，居委會對業主委員會和物業公司擁有指導和監督權，而業主委員會和物業公司之間存在委托與被委托的契約合同關系。但在實際的運行中，三者之間常發生沖突。如在涉及到某些公益性的服務項目時，居委會和物業公司都因為無法收費而相互推諉；物業公司對于居委會對社區治理的監督，除了維持日常業務外，一般缺乏參與社區開展的各項活動的積極性。再如按照法律規定，業主委員會有“選聘、解聘物業公司，審議物業公司服務收費標準”等職責，但在我國城市社區中，很多物業公司在居民尚未入住之前早已確定。還有一些物業公司憑借強大的實力，甚至是利用政府主管機關的認可和支持以抗衡居委會和業主委員會。如有些物業公司不經業主委員會同意而擅自提高物業管理費的收費標準；也有物業公司利用自己的專業知識在房屋維修和專業性管理活動中，采取“偷工減料”手段降低成本，增加收益，由于居委會和業主委員會不具有同等的信息和專業知識，使這一領域成為物業公司擴張權力的灰色空間。

4、社區居民參與社區公共事務的渠道較少，導致居民參與廣度和深度較低。

隨著我國居民民主意識的不斷增強，其參與社區治理的欲望也隨之增加。但由于我國社區治理體制行政化的弊端，導致社區居民和其他主體大都游離于社區的社會管理和公共服務之外，居民參與社區公共服務的渠道較少，參與形式單一，參與熱情降低，參與廣度和深度較低。據有關調查發現，參與社區活動的大多是退休的老人及賦閑在家的全職太太等，大多數居民都不愿意參與社區活動。

三、財政資金供給不足，社區基本公共服務供給體制不完善。

目前，我國許多社區建設中都存在著財政資金短缺的問題。財政資金的短缺直接導致社區公共服務的供給不足，社區公共服務設施的配套率、覆蓋率過低，基礎設施常處于陳舊或短缺的狀態，無法滿足居民日益增長的需求。財政資金短缺的原因主要有：政府對社區服務的資金投入不足；社會捐助資金較少；社區服務收益的再循環投入不足。

四、相關制度政策及法律法規不健全不完善。

目前，我國關于社區建設的制度政策和法律法規十分不健全不完善。有很多法律法規制定的時間較早，已遠遠滯后于社會實踐的發展，根本無法解決社區建設中遇到的新情況和新問題，也不能滿足當代社區治理的需要。例如：我國《城市居民委員會組織法》明確規定居委會是“基層群眾性自治組織”，但這一規定并未對社區居委會的自治領域、自治性質加以明確的限定或解釋，只有原則性，缺乏可操作性；我國物業管理條例規定“住宅小區的業主大會會議，應當同時告知相關的居民委員會”、“住宅小區的業主大會、業主委員會作出的決定，應當告知相關的居民委員會”，但這里并沒有規定未履行此項義務的后果等。除此之外，還有很多制度規范和法律法規在內容上非常寬泛，對權限和職責的界定不清晰，造成基層社會管理主體在實踐中由于沒有明確的職能劃分和協調機制而陷入各種矛盾利益糾紛中，阻礙了社區的發展。

總之，我國傳統的社區治理體制存在著嚴重弊端。傳統社區治理體制已不能適應社區發展的需要，嚴重阻礙了社區的發展。因此，我國必須針對這些社區治理體制中的弊端大力改革，不斷推進社區治理體制創新，以社區治理體制創新來推動社會治理體制創新。

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