呼之欲出的“國家監察委員會”

覃愛玲

國家監察體制改革推進速度出人意料地快。

1月19日上午，山西省監察委員會正式掛牌，國內首個省級監察委員會開始運轉。此前一天的1月18日上午，山西省第十二屆人民代表大會第七次會議選舉任建華為山西省監察委員會主任。任建華同時是山西省委常委、山西省紀委書記。下午，山西省人大常委會舉行第35次會議，任命了山西省監察委員會副主任和省監察委員會委員。

在各地地方兩會召開期間，除了山西，另外兩個試點地區北京和浙江的省級監察委員會也正式成立。

從去年11月初中央公布試點方案，到12月底全國人大表決通過試點決定，短短兩個多月時間，被稱為“重大政治改革”的中國監察體制改革試點地區的工作已進入實質運行階段。

最新透露的“時間表”表明，國家監察委預計在2018年3月 “揭開面紗”。

時間表確定

公眾最早感知這種重大監察體制改革可能發生在2016年10月。當時，中共十八屆六中全會審議通過的《中國共產黨黨內監督條例》中規定，各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，首次出現了“監察機關”與人大、政府和司法機關并列的提法。

2016年11月7日，中央紀委監察部官網發布消息稱中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，正式向外界公布了本輪監察改革的基本目標和思路。

2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議高票通過在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定，對三省市監察委由誰組成、如何產生、對誰負責等問題，都作出了明確規定，為監察體制改革掃清了法律障礙。

2017年1月8日，十八屆中央紀委七次全會閉幕。中紀委書記王岐山在工作報告中提及了今年監察體制改革的“時間表”：試點地區先完成檢察機關相關部門的轉隸，確保今年3月底完成省級監察委員會組建工作，6月底完成市、縣兩級監察委員會組建工作。要密切聯系本地區實際，實事求是、循序漸進，發現和解決試點中的具體問題，為在全國推開積累經驗。

特別是國家監察委員會的設立，王岐山在報告中說，在黨中央統一領導下，中央紀委要發揮牽頭抓總作用，協助全國人大常委會完成國家監察法一審、二審。抓緊籌備組建國家監察委員會。編制“三定”規定，為十三屆全國人大一次會議審議通過國家監察法、設立國家監察委員會、產生國家監察委員會組成人員，做好組織機構、干部人事、法律法規準備。

按照慣例，人代會一般在每年的三月召開。上述“時間表”表明，國家監察委預計在2018年3月“揭開面紗”。

在9日的國新辦記者招待會上，有關部門的領導同志在回答記者相關提問時也說，成立國家一級的監察委員會，即中華人民共和國監察委員會，是監察體制改革的應有之義，試點的目的就是要把經驗試出來。國家一級的監察委員會和中央紀委合署辦公，“一套人馬兩塊牌子”，行使的是黨和國家自我監督的職責，具體說就是要行使監督、調查和處置的職責。

從試點地區看，新的山西省監察委與山西省紀委、山西省檢察院在同一大樓辦公，和省紀委是“一套人馬兩塊牌子”。

梳理公布的省監察委員會成員的履歷可以發現，新的省監察委主任由省紀委書記兼任，三位省監察委副主任均由紀委副書記書記兼任，六位委員中有本位仍然來自省紀委，其他三位中，兩位來自省監察廳，一位來自省檢察院的反貪局局長，從這種領導班子的組成，部分可以看出新機構整合原有幾家機構的方式，即以紀委為主，整合了部分原來屬于省監察廳和省檢察院反貪局的職能。原來的省監察廳是行政機關的紀律監察部門，屬政府組成部門，監察廳長由紀委副書記兼任。

作為一項如此重要的改革，先行試點、總結經驗再有序推開，是穩妥的路徑選擇。預計改革試點工作的開展情況，將會成為“模板”，為改革全面鋪開和制定國家監察法提供實踐基礎。

權責初定

按照《決定》公布的內容，新的監察改革最重要的機構變化是，整合反腐敗資源力量，在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區設立監察委員會，在現有的紀委系統中整合政府的監察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能。

《決定》并明確規定，試點地區監察委員會由本級人民代表大會產生，監察委員會主任由本級人民代表大會選舉產生；監察委員會副主任、委員，由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免，監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受監督。

新的監察委員會擁有3項職權和12項措施。各地監察委員會有監督、調查、處置3項職權，監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況，調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為并作出處置決定，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。

為履行以上這些職權，監察委員會可以采取“談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置”等12項措施。

上述表述反映，監察委員會將擁有一定的偵查權。此前，關于監察委員會是否應該擁有偵查權，存在一些不同意見。反對者認為監察委員會的定位是監督機關，非司法機關，不能代行檢察院的檢察職能，不能享有檢察系統所擁有的偵查權力。贊成者則認為，監察委員會在辦理疑難案件時，需要有偵查權，否則作為反腐敗機構缺少權威。針對腐敗問題、職務犯罪問題的偵查權轉移到監察委員會，檢察院將不再擁有偵查權，這也理順了偵查、起訴、審判三個環節在司法實踐中的相互獨立的關系。考慮到避免權力濫用，偵查權在使用時，還應經過相關程序批準。

改革試點方案中首次出現在監察體制中的“留置”措施，也引起了外界的廣泛關注。留置權在《警察法》中有明確的規定。而這個新賦予監察部門的權力到底有多大，與此前紀委辦案中常用的“雙規”等手段的關系是什么，如何實施留置權，具體的期限、方式和方法，如何避免被被濫用等，尚待方案在具體實施中進一步明確。

在反腐行動中，“雙規”常被稱為反腐利器，在突破大案要案中成效明顯，但也面臨著和法律進一步銜接的問題。

設立監察委員會，整合原行政監察機關、檢察機關的相關職能，涉及有關法律的適用問題。據此，《決定》對相關法律條款的暫時調整或者暫停適用作出了規定，包括行政監察法、刑事訴訟法中關于檢察機關對直接受理的案件進行偵查的有關規定，和檢察院組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等相關法律中有關規定。

據《 人民日報 》1月20日刊登的文章， 隨著山西省監察委員會的成立，山西省將積極探索紀檢監察機關內部運行機制，重點在優化執紀監督和執法監督方法，規范紀律審查和執法調查措施使用；積極探索國家監察與巡視監督、派駐監督有效結合的具體辦法，把有效監察貫穿于巡視巡察、派駐監督全過程，形成監督合力，提升監察效能；積極探索紀法協調銜接機制，在線索處置、證據轉換、案件移送等方面，建立監察委員會與執法機關、司法機關的協調銜接機制，提升反腐敗工作制度化、規范化和法制化水平；積極探索堅持雙重領導體制，建立健全向上級監察委員會和同級黨委請示報告、對同級人大及其常務委員會負責并接受監督的制度措施，健全黨委統一領導監察工作的機制。

從這些相當具體的內容中可以看出，在機構整合之后，試點地區的監察系統將可能很快進入涉及深度和廣度都很大的職能調整階段。

“重大的政治體制改革”

以往，中國在中央和地方層面同一層級政權系統均擁有多個反腐敗機構，分別隸屬于執政黨、行政系統和司法三個不同的權力系統。

上世紀五六十年代，中國黨內監督和政府監督分別由監察委員會和監察部來執行。但由于管理體制調整等種種原因，上述兩個機構分別于1959年和1969年被撤銷。直到1978年12月，中共十一屆三中全會選舉產生新的中央紀律檢查委員會。8年后，第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議決定設立中華人民共和國監察部。1993年1月，黨中央、國務院決定中央紀律檢查委員會與監察部合署辦公，實行一套工作機構、兩個機關名稱的模式，履行黨的紀律檢查和政府行政監察兩項職能。

上世紀80年代末，面對日益復雜的腐敗局面，中央決定在廣東試點，整合經濟檢察力量，成立了中國檢察制度史上第一個“反貪污賄賂工作局”，簡稱“反貪局”。幾年后，最高人民檢察院（下稱最高檢）成立反貪污賄賂總局（下稱反貪總局）。

另一方面，在2007年5月，國務院直屬的國家預防腐敗局成立，負責全國的預防腐敗工作，在監察部加掛牌子，局長由監察部部長兼任。此后，各省也紛紛跟進，設立省級預防腐敗局。

這樣，就形成了目前中國反腐敗機構“三足鼎立”的局面：隸屬于黨系統的反腐敗機構紀委，隸屬于行政系統的反腐敗機構包括各級行政監察機關和國家預防腐敗局，隸屬于司法系統的反腐敗機構包括檢察院的反貪機關、反瀆職侵權機關和職務犯罪預防機關。

然而，反腐機構的繁多，并沒有遏制住腐敗現象的蔓延，且各機構的職能交叉重疊。

此次監察體制改革試點明確由紀委負專責，將這三種反腐力量合并到一起，建立了一個黨統一領導下的高規格的國家級監督和反腐敗機構。在監督手段、方式更加完善之后，形成對包括人大、政府和政協等所有國家機關及其工作人員實行腐敗預防、違法調查、刑事偵查、紀律處分、行政處分的全覆蓋的國家監察委員會。

除了剝離行政系統現有的反腐敗職權，一個在此輪監察體制改革中受到重大影響的機構是檢察院。這意味著，檢察機關將失去職務犯罪偵查權，反貪局設立以來的反貪運作模式即將終結。

反貪局一般只擁有調查權，偵查案件的拘留和逮捕就需要提交公安機關來執行，很多事情做起來力不從心。查誰不查誰，查到什么程度，檢察機關并非真的能夠“獨立”作出決定。同時，有檢察院人士就表示，檢察院現在基本是和紀委聯合辦案，檢察人員往往無法取得像紀委人員那樣大的反腐突破的一個現實技術原因是，檢察沒有“雙規”的權力，“任何一個貪官的突破不可能二十四小時內打開他的嘴巴，現在紀委查的案都是半年一年才打開缺口的”。

在1月14日的全國檢察長會議上，最高人民檢察院檢察長曹建明就表示，在監察體制改革過程中，各級檢察機關要確保思想不亂、隊伍不散、工作不斷。

無論是全國人大常委會表決通過的“決定”，還是中辦印發的“試點方案”，均使用了“事關全局”、“重大政治體制改革”、“重大政治改革”等表述，改革意義可見一斑。

十八屆中央紀委七次全會召開前夕，中紀委推出電視專題片《打鐵還需自身硬》，持續引發關注。一批昔日的“打虎干將”，如今卻成為警示他人的“反面教材”。片中還透露，2015年1月到2016年11月，全國因履行監督責任不到位被問責的紀檢干部有4800多人，其中有紀委書記、紀檢組長3100多名。在權責前所未加大的情形下，在一個國家級監督和反腐敗機構呼之欲出的當下時刻，中紀委顯然是試圖用這種公開揭露自身問題的方式來回答“誰來監督紀委”的重大社會關切。