我國檢察院環境公益訴訟的實證研究

張夢園+劉佳露

摘 要：近年來，我國經濟發展迅猛，而隨之而來的一系列環境問題也日趨嚴重。為了解決此問題，根據我國國情建立環境公益訴訟制度以提供司法救濟成為了我國現階段以法律強制力保障生態環境的一個重大突破。2015年7月全國人大常委會授權最高檢在13個省、自治區、直轄市開展公益訴訟試點，結果卓有成效，但是深入調查研究，其中還存在著許多問題。筆者通過調研發現了其中環境損害鑒定問題亟待解決，下面筆者將以實證調查為依托，分析在環境公益訴訟試點的現狀、問題，并提出相應的對策。

關鍵詞：環境公益訴訟試點；檢察機關；鑒定

1 現狀——重重壁壘，難生其效

1.鑒定機構消極懈怠，遇環境公益訴訟案件則推托行事

眾所周知，環境污染的鑒定是一塊“燙手山芋”，不僅對于鑒定機構的要求高，而且費時費力。我們在調研時武漢市民事檢察部工作人員就提到他們已經多次遇到這種情況——鑒定機構常以初始材料有問題、很難確定因果關系為由不予接受檢察機關的委托。無奈，他們只能向外地機構求助。

2.鑒定機構給出的鑒定意見不準確，極大的影響了訴訟進程

鑒定意見的準確性對于訴請能否得到法官的支持具有重要的作用。術業有專攻，鑒定意見涉及諸多專業技能，所以法官通常要依賴專業鑒定機構、鑒定人員的意見來形成“內心確信”。專門負責此環節的檢察官向我們反映“我們的鑒定機構過分依賴于環保部門，檢測數值都是由它們底下的監測站或者是環保局的環保監察大隊作出的，而該數值相對來說不是那么中立”。如何提高鑒定意見的準確性值得深思。

3.鑒定意見證明力受質疑

鑒定機構的環境損害評估資格不明確、鑒定意見的證據能力和證明力受到質疑。如泰州市環保聯合會向人民法院提起的環境公益之訴，訴訟中被告對江蘇省環境科學學會做出的鑒定意見的證據能力提出強烈反對；在自然之友等訴被告謝知錦等環境公益訴訟中，被告認為，生態修復費、環境損害至修復期間環境功能損失費用的計算方法的鑒定意見，不能證明損失數值，沒有證明力。以上實例可以證明，公益組織在提起環境公益訴訟中已經遇到鑒定意見證明力受質疑的困境，而在未來，檢察院也將難以回避此問題。

2 探析——機構建設存在盲點

1.符合國家明確規定的具有環境損害評估鑒定資格的鑒定機構數量較少

根據2015年6月最高人民法院發布的《審理環境侵權責任糾紛案件的解釋》第八條規定對于環境污染案件事實的專門性問題可以委托有資格的司法鑒定機構和環保部推薦的機構進行鑒定。事實上具有從事環境類司法鑒定資質的機構加上環保部2014年向社會推薦的12家環境損害鑒定機構一共加起來不超過20家。如此數量遠遠不能滿足全國環境污染事件高發的現實需要，而數量少帶來的最顯著后果即鑒定機構任務繁重，鑒定意見質量降低。該因素對鑒定機構的推托、懈怠具有很強的原因力。

2.鑒定機構地位不中立

在環境這一圈子里，與之相關的鑒定機構或為環保部門的下屬機構，或與環保部門有著千絲萬縷的聯系，因此我們不得不對鑒定機構的鑒定結果的客觀公正性進行質疑。實際我們在調查階段也確實收到不少這樣的信息。環境公益訴訟的被告往往是地方的利稅大戶，在奉行GDP至上的政績觀影響下，這些為地方財政稅收做貢獻的污染企業往往是地方政府的重點保護對象。因此，行政干預對鑒定意見可靠性的影響力不容小覷。

3.鑒定意見法律效力規定存在缺漏

法律未明確規定不具備環境損害鑒定資質的鑒定人員做出的鑒定意見法律效力如何。環保部在“環境損害鑒定評估機構推薦名錄”（環辦[2014]3號、環辦政法[2016]10號）中不僅列舉了推薦的鑒定機構，還同時規定沒有列入該名錄的鑒定評估機構也可以從事環境損害鑒定評估工作。而最高法、最高檢、司法部聯合頒發的《關于將環境損害司法鑒定納入統一登記管理范圍的通知》則要求環境鑒定機構必須統一管理，所以在操作層面上，沒有登記的鑒定機構無權進行環境損害鑒定評估工作。法律規定的不明確導致在司法實踐中法院認定混亂。無鑒定資質的鑒定機構人員作出的環境損害賠償以及賠償數額的鑒定意見，究竟能否作為支持原告主張的證據資料，則成為一個疑問。

3 建議——鑒定制度規范化，加快立法進程

1.健全管理體制，提高鑒定機構的中立性

如前所述，具有環境鑒定評估能力的主力軍是環保機構下設的環境監測機構，因此其作出的鑒定意見或多或少體現行政色彩的問題。針對此問題，筆者認為應當建立中立的第三方鑒定機構。此外，在保證獨立性的同時可通過明確其違法鑒定責任的方法來促使做出中立的鑒定意見。一方面，設立司法機構的行業管理是司法機構改革的重要核心環節。毫無疑問，“內行對內行”的管理，其優越性是顯而易見的。作為鑒定機構與行政機關之間的中介，行業管理不僅可以彌補行政管理的不足，也有助于促進鑒定機構的良性運作、設立科學的準入標準，實現科學管理。另一方面，對鑒定人員違法鑒定的責任認定一直是我國司法體制關注的盲點。鑒定意見作為環境公益訴訟的主要證據形式，是決定訴訟結果的關鍵因素。因此，明確鑒定人員違法鑒定的責任、將鑒定意見的可靠性置于懲罰機制的保護下，是解決“證明難”問題的必然要求。

2.完善法律規定，明確環境損害司法鑒定機構資格。

針對上面提到的具有司法鑒定資格的環境損害評估鑒定機構過少的問題，我們認為主要問題并不是因為我國的環境司法鑒定機構本身的數量少，而是由于現行法律的規定使得很多本應有資格和能力的鑒定機構無法發揮其作用。一方面我國2015年開始將環境損害作為新的鑒定種類實行登記管理，環境司法鑒定機構建設起步較晚。另一方面，行政部門對環境損害司法鑒定實行了嚴格審核的統一登記管理制度，環境司法鑒定資格準入門檻進一步提高。筆者認為國家應加大在此方面的投入，適當放低標準，并在立法上予以明確，鼓勵環境損害機構積極申請獲得司法鑒定資格，以此增加環境損害司法鑒定機構的數量。

3.完善訴前司法鑒定制度。

由于法律對人民法院委托司法鑒定以外的司法鑒定沒有明確規定，鑒定機構受當事人委托作出的司法鑒定意見書，往往會在對方當事人的異議下重新鑒定，這勢必增加訴訟成本。而在當前構建多元化矛盾糾紛解決機制的背景下，訴前司法鑒定明顯更具有旺盛的生命力和快速解決糾紛的動力。現在河南省、江蘇省、四川省等多個法院在審判活動中均承認了訴前鑒定制度，這一突破對于檢察院提起環境公益訴訟也顯示了十分重要的意義。環境污染具有結果的易變性，數據常隨時間、天氣的變化而變化。倘若能對訴前鑒定意見在司法上予以認可，鑒定機構就能盡早加入檢察院的調查活動，這對降低鑒定難度、形成原始材料——鑒定意見——法官心證的互動鏈具有不可忽視的作用。為此，我們建議，為了保證訴訟效率與公正，我國應逐步探索設立訴前司法鑒定制度。可以由最高人民法院在充分調研的基礎上，先以司法解釋的形式予以明確，待時機成熟后，由立法機關修改民事訴訟法等有關規定予以增加。

參考文獻

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