如何解決存款保險的道德風險問題

臧臣

摘 要 存款保險制度在發達國家已經獲得較大范圍的普及，在防范化解金融風險問題上發揮了不可或缺的作用。但是，伴隨其產生的道德風險問題愈演愈烈，嚴重損害了公眾對金融體系的信任度，提高了金融風險爆發的概率。本文認為，應當完善生前遺囑制度和銀行稅制度，維護金融市場的穩健運行。

關鍵詞 存款保險；道德風險；生前遺囑；銀行稅

隨著2007年英國北巖銀行發生擠提危機、2008年雷曼兄弟控股公司申請破產保護，金融機構尤其系統重要性銀行的風險問題受到高度關注。大規模的信貸違約是引發金融危機的直接原因，部分金融機構由于持有數額巨大的次債和金融衍生產品而面臨由于流動性緊縮形成的流動性風險和由于核銷不良資產而產生的利潤大幅度下降，并侵蝕資本金以致出現資不抵債的現象，甚至出現破產倒閉如果市場紛紛擔憂這些大型金融機構可能倒閉，這樣連最后的信任也喪失殆盡，市場流動性會驟然缺失，全球金融市場面臨崩潰的可能。為避免因資產價格下跌和流動性缺失使金融危機演化成經濟衰退。金融監管機構不得不采取提供流動性和接管陷入危機的金融機構等措施，挽回市場信心。

面對金融危機，美國國會不僅由通過了7000億美元的救市計劃，而且其建立的聯邦存款保險公司（FDIC）積極參與拯救危機中的金融機構。自從美國于大蕭條時期建立存款保險制度以來，主要發達國家紛紛建立了顯性的存款保險制度，根據國際存款保險協會（IADI）的統計，截至2011年5月，已有111個國家和地區建立了顯性的存款保險制度。據FDIC統計，2007年至2012年，倒閉的銀行類金融機構已達468家，而FDIC對于其成員銀行的每位存款人賬戶提供不超過二十五萬美元的最高保險。作為金融安全網重要組成部分的存款保險制度，Diamond和Dybvig（1983）的開創性研究發現，通過政府提供存款保險制度，可以最優地維護銀行系統的穩定性，有助于穩定市場信心、保護存款人利益并防止發生系統性風險，另一方面也容易導致金融機構產生道德風險問題。

道德風險源于債權人對政府救助的預期。1984年伊利諾斯州大陸國民銀行面臨破產的窘境，使得FDIC放棄了對非保險金融機構不提供保護的政策，而是對其進行了金融援助，購買了該銀行10億美元的優先股，保障了債權人的利益。這樣的措施招致了不少批評，但是，美國財政部貨幣監理署官員聲稱，不會讓11家大型跨國銀行中的任何一家倒閉。

政策性負擔是導致道德風險的另一個重要原因。貨幣政策和財政政策都將信貸視為重要的調控工具，不論是公有制還是私有制為基礎的經濟體，政策性負擔都容易導致企業預算軟約束，并傳導到信貸部門，可能造成銀行不良貸款高企，而銀行預期政府會承擔消化不良貸款的責任，道德風險由此產生。

對存款保險制度最主要的批評即該制度可能導致道德風險，道德風險可能造成銀行效率低下，并激勵銀行從事高風險業務、擴張信貸規模并忽視市場風險和流動性風險，而且也使得存款人對銀行的經營狀況的關注程度下降。在存款保險制度的逆向激勵下，銀行可能放松對自身風險管理的警覺性，例如，發放高風險貸款或進行與其自身風險控制能力不匹配的投機活動。此外，為了救助“大而不倒”機構，政府及存款保險公司不得不承擔大量資金損失，這存在政治上的合法性、合理性的爭論，也加重了政府的政治成本。錢小安（2002）提出，正是由于道德風險的存在，設置不合理的存款保險制度會產生“劣幣驅逐良幣”效應。如果存款保險制度提供的保險完全是自愿的，那么只有那些脆弱的銀行才會對存款保險感興趣，那些穩健銀行卻會從存款保險中受損，繼而退出存款保險體系。一旦穩健銀行退出存款保險制度后，便需要提髙對其他受保銀行的保費率，以彌補對倒閉銀行儲戶進行支付可能產生的成本。然而，保險費率的提髙又會進一步迫使留在存款保險體系內的次優銀行退出存款保險體系。如此下去，最后只有最脆弱的銀行才會保留在存款。

保險體系以內良好的存款保險制度必須防范化解道德風險，可以從生前遺囑制度和征收銀行稅兩方面解決道德風險問題。

從事前監管措施來看，首先可以建立生前遺囑（Living Wills）制度，也被稱為應急清算計劃，由金融穩定理事會提出，要求金融機構擬訂并向監管機構提交，生前遺囑在危機時期中會因符合一定的條件而被觸發，當其陷入實質性財務困境或經營失敗時快速有序的處置方案。

征收銀行稅也是事前監管的重要措施之一。銀行稅主要是針對大型金融機構所具有的“大而不倒”的負外部性問題提出的，目的是防止納稅人承擔大型金融機構所帶來的系統性損失。所謂“銀行稅”，全稱是“金融部門稅”，主要包括兩類，即“金融穩定繳費”和“金融交易稅”。前者向所有的金融機構根據資產負債表征收，后者則向金融機構的利潤或收入部分征收。征收的資金可以進入一個基金，也可以進入一般預算賬戶。其主要目的是通過向銀行等金融部門收取特別稅收，在發生危機時對金融機構進行救助，從而在不動用其他納稅人所上交稅收的情況下實現金融機構的自我救助。銀行稅可以理解為對金融機構、金融交易活動或者金融機構的高額紅利進行征稅。征收銀行稅這種銀行自己買單的行為，可以說是通過稅收這種合法的國家行為對金融市場形成的有效監管。通過征收銀行稅而建立起來的共同基金將改變以往當金融危機發生時，由政府運用納稅資金救助金融機構的情況，避免金融市場參與者進入風險由大眾承受而收益由金融機構獲得的惡性循環。

防范化解存款保險制度的道德風險問題，必須建立起激勵相容的監管制度，加強事前監管和事后處理制度的建設，提高金融機構的業務準入標準，保持金融體系的穩健運行。