論精準扶貧視角下的農村土地流轉風險管理研究

劉蓼+王雨

[摘 要]土地流轉對促進土地資源優化配置、提高農業經營效益、實現農業現代化、促進農村新型城鎮化建設具有重要意義。文章基于連云港市贛榆區土地流轉的實證研究，通過實地調研及深入農戶走訪，發現在新型城鎮化進程中，該區土地流轉存在著流轉服務體系建設不規范、對土地流轉認識不到位、干群關系緊張、土地承包管理工作不完善等潛在的社會風險。對此，文章提出了增強風險管理理念、建立健全土地流轉管理和服務體系、創造就業等具有可操作性的對策和建議，對更好地預防和減少農村土地流轉風險事件的發生，進而建立健全農村土地流轉的風險防范機制，實現農村的穩定和諧發展具有重要的現實意義。

[關鍵詞]土地流轉；農民；風險管理；精準扶貧

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.51.241

1 土地流轉產生的積極效應

贛榆區人多地少，農村人均占有耕地僅1.1畝，第二、三產業發展相對較慢。近年來，隨著國家土地政策的落實，贛榆區已累計流轉土地面積34.81萬畝。其中，種養大戶經營21.91萬畝，農業龍頭企業經營8.08萬畝，城鎮居民及其他組織經營4.82萬畝。

1.1 加快了農民致富步伐

土地流轉使部分農民在享受出租土地收入的同時，既可以外出打工，又可在所出租的土地上打工，獲得勞務收入，增加可支配收入。調查表明，轉讓土地后農戶的人均收入比自己經營土地收入平均高出600～1200元。

1.2 推進了農村勞動力轉移

通過土地流轉，會手藝、頭腦活、善經營的農民更多地離家外出務工。據統計，土地流轉后全區每年新增外出務工人員都在3000人以上，全區年均勞務收入達到6億元以上，起到了增加農民收入和活躍城鄉經濟的目的。

1.3 推進了農業產業化進程

厲莊鎮藍莓基地等17個“千畝連片”農業園區順利推進。其中藍莓基地計劃采取公司加農戶形式，實行統一管理模式，可以極大地提高農業的產業化程度和農戶的效益。“四季田園”現代農業示范區更是連云港市贛榆區農業建設中的新亮點；崛起的江蘇雅仕沙河農場，將是江蘇省現代化程度最高的農業園區。

2 土地流轉過程中存在的社會風險

2.1 土地流轉產生的社會治理風險

贛榆地處蘇北，屬于經濟欠發達地區。該地區在農村社會保障制度還沒有完全建立起來的情況下，隨著土地流轉進程加快，大批失地農民進城務工，給城市的交通、住房、衛生帶來了不少的壓力，還有部分失地農民因務工難等原因返鄉，他們情緒激動、挑釁滋事，給社會治理工作帶來一定困難。

2.2 土地流轉產生的政府公信力風險

贛榆區的土地流轉工作大多由政府主導，土地流不流轉、流轉多少畝、流轉的價格、合同的簽訂等，政府都參與其中替老百姓做決定。在政府主導的土地流轉模式下，為縮短流轉時間、加大流轉規模，加快實現農業的規模化經營和農業產業化，政府注重保護承包方的利益而忽視農民權益的現象時有發生。這一現象讓農民以為大規模土地流轉就是政府的“面子工程”。政府是以犧牲農民的利益為代價滿足承包方的需求，加劇了干群矛盾，影響了政府的公信力。

2.3 土地流轉產生的習俗文化風險

文化是生產力的重要因素，以村為單位的宗族文化在農村具有很強的生命力，而且對農村經濟社會起到重要作用。土地流轉后，大量失地農民進入“城市”，成為“市民”，脫離宗族文化，甚至宗族文化消失。以塔山鎮為例，2010年以來，依托萬畝良田工程，對小官莊、范莊、小探馬3個村整體搬遷，搬遷農戶722戶，成立新的中心社區。農民的生產生活方式發生較大改變，越來越城市化，3個村流轉的近2萬畝土地，統一交給鎮農業經濟發展公司托管經營，每年按畝折算領取糧食。由于農民生活習慣和文化水平差異，他們在新社區找不到存在感，缺乏文化認同感，無法適應和融入“城市”生活。

2.4 土地流轉產生的糧食安全風險

土地流轉對實現農業現代化、促進農業產業持續穩定發展發揮了重要作用，但現階段我國農村土地流轉由于缺乏有效規范和監督，極易引發農業安全風險。第一是流轉土地的“非糧食化”。土地流轉后“非糧食化”現象比較普遍，種糧大戶、家庭農場和農民專業合作社等為獲取更多的經濟效益，而從事花卉業、養殖業等收益較高行業，對糧食安全造成很大威脅。贛榆區累計土地流轉規模經營104萬畝，其中糧食種植37萬畝。第二是流轉土地的“非農業化”。這對糧食安全造成的影響尤為嚴重。農村土地流轉后，土地的運用應該以現代農業生產為主導產業，一些部門和個人利用農地流轉手段，非法改變農地用途，牟取部門和個人利益。

2.5 土地流轉產生的失地農民權益風險

贛榆區分為山區、平原、沿海三個區域，土地流轉均價每畝每年800元左右。山區丘陵地較多，地質差，流轉價格每畝每年在600元左右，有的甚至還更低。以糧食實物結算的標準為：每畝每年水稻550斤、小麥300斤。調查發現，土地流轉后家庭收入變化不大的居多。一些合作社、股份合作公司的補貼能否及時到位也是未知數，農民的土地流轉收益難以得到保障。

3 對土地流轉的建議和思考

3.1 強化宣傳和引導，創新土地流轉形式，使土地流轉由被動逐步轉向自發

一是要加強對土地流轉現實意義的宣傳。充分利用電視、廣播、墻報等多種形式加強對土地流轉意義的宣傳。二是要加強對土地流轉典型的宣傳。對那些在土地流轉過程中，觀念較新、經營效益較好的經營大戶要充分利用各種媒體進行大力宣傳，切實發揮典型的帶動作用。三是創新形式，主要包括三種模型。第一種是龍頭企業帶動型：鼓勵農民以土地承包經營權量化入股，以龍頭企業為依托，以經濟效益為紐帶，以特色農業為主導，發展規模經營。第二種是合作社帶動型：鼓勵農民專業合作社圍繞建立農產品原料基地，與村集體經濟組織合作組建股份有限公司，開展標準化生產，發展規模經營；組織農民以土地承包經營權入股，聯合成立土地股份合作社，開展規模經營。第三種是優惠政策帶動型：采取產業政策傾斜、稅收優惠等多種措施進行扶持，推動土地流轉、規模經營穩步發展。

3.2 依法進行土地流轉，保護農民合法權益

要切實加大對《合同法》《農村土地承包法》等相關法律的宣傳力度。進一步規范土地流轉程序，組織相關部門擬定具體實施辦法，規范土地流轉合同內容，明確承租雙方的責、權、利，規范引導雙方履約行為，加強契約規范管理，并且積極做好法律咨詢和服務，防止因土地流轉出現新的矛盾糾紛。

3.3 發揮政府的引導作用，加大基礎設施建設及農村社會養老保險

一是應該將農村土地流轉工作列入政府重要議事日程，做到主要領導親自抓、分管領導具體抓，并將土地流轉工作列入年度考核的重要內容。二是政府必須加大對農業基礎設施建設的投入，改善農業生產條件，改善水利、電力、道路等生產條件，為農業規模化經營創造條件。三是加強農村最低生活保障、養老保險、醫療保險、子女教育、農民工權益保護等為主的農村社會保障體系建設，逐步弱化農民對土地的社會保障功能的依賴性，才能打消農民的后顧之憂，提高他們對于土地流轉的積極性。

3.4 落實土地流轉補償金，完善相關法律法規

在土地流轉過程中，必須關注農民土地補償金的落實情況。建立專門針對土地流轉補償金的長效機制，并進行動態管理。補償辦法要和農民商量，不能只有基層干部等少數幾個人說了算。這樣農民既享有了對土地流轉的知情權，又增強了他們的主人翁意識，同時杜絕了基層干部濫用職權、從土地流轉中獲取利益。

3.5 健全和完善土地流轉服務體系

一是做好宣傳發動工作。通過黨員冬訓、全鎮干部大會等形式深入宣傳《農村土地承包法》等法律法規，使廣大干部群眾了解到土地流轉是發展高效農業、實現規模經營的有效途徑，是農村經濟發展的必然趨勢，是利國利民的重要舉措。二是建立土地流轉信息庫。完善鎮級農村土地流轉服務平臺，設立土地流轉信息庫。依托農經綜合管理網絡平臺，積極開展土地流轉登記、信息發布、土地評估、變更等服務。三是流轉過程規范管理。從完善流轉合同入手，規范流轉程序，采用統一格式的文書檔案資料，規范流轉，切實維護農民利益。

參考文獻：

[1]谷彬.從大數據監測看我國農村土地流轉[J].中國市場，2014（45）.

[2]武鳳平.農村土地流轉中存在的幾個問題與對策分析[J].中國市場，2013（41）.