中國監(jiān)察制度研究綜述

金伯營

摘 要：紀(jì)檢監(jiān)察工作對于貫徹執(zhí)行“黨要管黨”的原則和“從嚴(yán)治黨”的方針具有特殊的重要性。而紀(jì)檢監(jiān)察體制又深刻影響著黨的紀(jì)律檢查工作的實效，因此，紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革和完善不僅受到黨中央的高度重視，也理所當(dāng)然地成為學(xué)術(shù)研究的一大熱。

關(guān)鍵詞：紀(jì)檢監(jiān)察；體制改革；制度

一、我國監(jiān)察制度的歷史沿革

中國監(jiān)察制度有著悠久的歷史，自秦漢始建監(jiān)察制度后，經(jīng)歷了兩千多年的發(fā)展和演變。把皇帝當(dāng)作為國家最高官吏，對傳統(tǒng)的以法治官，不失為一項重大突破。諫官，職能為對君主言行等違失進(jìn)行直言直諫，勸使其改正錯誤。

唐太宗時期的魏征則為好例子，魏征進(jìn)諫二百多次，促使唐太宗更正錯誤。諫官系統(tǒng)作為皇帝的監(jiān)察鏡，及時糾正不少決策錯誤，避免禍國殃民之政。雖受到皇帝，諫官自身政風(fēng)受到局限制約，但其監(jiān)察功能是無容置疑的。唐代的門下省，長官稱侍中，其下有黃門侍郎、給事中、散騎常侍、諫議大夫、起居郎等官。

1949年10月，中華人民共和國成立，國家十分重視監(jiān)察工作，在政府中設(shè)立了人民監(jiān)察委員會，履行對各級國家機關(guān)及其工作人員的監(jiān)察。1954年，政務(wù)院改為國務(wù)院后，人民監(jiān)察委員會改為監(jiān)察部。1959年4月，因國家管理體制調(diào)整，撤銷了監(jiān)察部。1986年12月第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會決定恢復(fù)行政監(jiān)察體制，組建監(jiān)察部。1987年7月1日，監(jiān)察部正式對外辦公。為適應(yīng)力口快改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的新形勢，提高黨政監(jiān)督的整體效能，1993年，中央和地方各級黨的紀(jì)律檢查機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)實行合署辦公。

向黨政機關(guān)和國有企業(yè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察部門和人員是中國共產(chǎn)黨在反腐倡廉實踐中的重要探索和制度創(chuàng)新。1962 年 9 月，黨的八屆

十中全會做出了《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》明確各級監(jiān)察委員會有權(quán)不通過同級黨委向上級黨委和監(jiān)察委員會直至中央反映情況，檢舉黨員的違法亂紀(jì)行為；規(guī)定了中央監(jiān)察委員會可以派出監(jiān)察組常駐國務(wù)院各部門，由中央監(jiān)察委員會直接領(lǐng)導(dǎo)，各地在必要時也可照此辦理。這是我黨最早提出的派出紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的制度安排。

《黨章》規(guī)定，中央紀(jì)委可以向中央一級黨和國家機關(guān)派駐黨的紀(jì)律檢查組或檢查員，在中央紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)和駐在部門黨組指導(dǎo)下進(jìn)行工作。同地方紀(jì)委與上級紀(jì)委以及同級黨委的關(guān)系類似，這種“領(lǐng)導(dǎo)加指導(dǎo)”的格局被稱為雙重管理模式。1993 年 5 月，中央紀(jì)委、監(jiān)察部下發(fā)《關(guān)于中央直屬機關(guān)和中央國家機關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置的意見》，明確了“派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)實行中央紀(jì)委、監(jiān)察部和所在部門黨組、行政領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)以中央紀(jì)委、監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。這被稱為“雙重領(lǐng)導(dǎo)一個為主”的管理模式。

二、監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)和地位

監(jiān)察機關(guān)是各級人民政府為保證政令暢通，維護(hù)行政紀(jì)律，加強廉政建設(shè)，改善行政管理，提高行政效能，促進(jìn)國家行政機關(guān)及其國家公務(wù)員依法行政而專門設(shè)立的行使行政監(jiān)察職能的機構(gòu)。《中華人民共和國憲法》規(guī)定，國務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法、行政和監(jiān)察等工作”，由此確立了行政監(jiān)察在我國政治體制中的地位。《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)體制、管轄范圍、職責(zé)權(quán)限和機構(gòu)設(shè)置等，進(jìn)一步明確了監(jiān)察機關(guān)的法律地位。監(jiān)察部是最高監(jiān)察機關(guān)，在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國監(jiān)察工作。縣以上地方各級人民政府及其所屬部門的監(jiān)察機關(guān)分別在本地區(qū)、本部門行政首長和上一級監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，主管所在地區(qū)和部門的行政監(jiān)察工作。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制是憲法規(guī)定“國家機構(gòu)實行民主集中制的原則”在監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上的具體體現(xiàn)，保證了監(jiān)察機關(guān)應(yīng)有的法律地位和權(quán)威性。

三、監(jiān)察機關(guān)的管轄范圍和職責(zé)

監(jiān)察部的監(jiān)察對象是國務(wù)院各部門及其國家公務(wù)員，國務(wù)院及國務(wù)院各部門任命的其他人員，省級人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員；省、市、縣級監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象，是所在人民政府各部門及其國家公務(wù)員，人民政府及人民政府各部門任命的其他人員，下一級人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員。上級監(jiān)察機關(guān)可以辦理下一級監(jiān)察機關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項，必要時也可以辦理所轄各級監(jiān)察機關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項。

監(jiān)察機關(guān)的主要職責(zé)是：1.檢查監(jiān)察對象在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題；2.受理對監(jiān)察對象違反行政紀(jì)律行為的控告、檢舉；3.調(diào)查處理監(jiān)察對象違反行政紀(jì)律的行為；4.受理監(jiān)察對象不服主管行政機關(guān)給予行政處分決定的申訴，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機關(guān)受理的申訴；5、法律、行政法規(guī)規(guī)定由監(jiān)察機關(guān)履行的其他職責(zé)。

四、監(jiān)察機關(guān)的權(quán)限

（一）檢查權(quán)。對監(jiān)察對象貫徹執(zhí)行國家法律、法規(guī)和政策的情況，以及違反政紀(jì)的行為進(jìn)行檢查。

（二）調(diào)查權(quán)。對監(jiān)察對象違反國家法律、法規(guī)和政策的行為，以及違反政紀(jì)的行為進(jìn)行調(diào)查。

（三）建議權(quán)。監(jiān)察機關(guān)可以對國家行政機關(guān)違反國家法律、法規(guī)和政策的行為，向有處理權(quán)的機關(guān)提出處理建議，可以對如何提高行政工作效能提出建議。對監(jiān)察對象模范執(zhí)行國家法律、法規(guī)、政策和遵守政紀(jì)的行為，對同監(jiān)察對象的違法違紀(jì)行為進(jìn)行堅決斗爭，作出顯著貢獻(xiàn)的個人或單位，向有處理權(quán)的機關(guān)提出獎勵的建議。

（四）行政處分權(quán)。在監(jiān)察對象違反國家法律、法規(guī)、政策和違反政紀(jì)時，監(jiān)察機關(guān)可給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等行政處分。

在當(dāng)前形勢下，監(jiān)察工作具有十分重要的意義。加強紀(jì)檢監(jiān)察工作，是加強黨的能力建設(shè)的必然要求，為加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)提供堅強有力的政治保障。加強紀(jì)檢監(jiān)察工作，是新形勢下深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的迫切需要也是增強全國各族人民凝聚力和戰(zhàn)斗力的重要保證。

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