基于光伏扶貧的飛地模式建設研究

蔣民鎖

摘 要：本課題擬通過分析光伏扶貧建設中試點地區建設光伏扶貧項目困難較大實際問題，提出異地建設光伏扶貧項目的飛地模式，并對飛地模式具體實施辦法進行了初步研究，以破解光伏扶貧困局，實現政府、企業與貧困群眾的多方共贏。

關鍵詞：光伏扶貧；飛地模式；研究

一、引言

甘肅光資源豐富，同時也是全國貧困人口比例最高的省份之一，國家能源局推進的光伏扶貧工作，是解決甘肅貧困人口“無業可扶、無力脫貧”問題的重要途徑。其中涉及的問題，簡單介紹如下。

二、現有光伏扶貧模式

一是戶用分布式發電系統，產權歸貧困戶所有，收益全部歸貧困戶。二是村級光伏電站，資產歸村集體所有，少部分收益可留存為村集體公益性扶貧資金，其余部分直接分配給符合條件的扶貧對象。三是集中式光伏扶貧電站，項目資產歸投融資主體和投資企業共有，收益按股比分成，投融資主體按月向扶貧對象分配資產收益。

三、甘肅省“十三五”光伏扶貧規劃及開展的相關工作

根據甘肅省“十三五”光伏扶貧發展規劃，重點建設5萬個戶用分布式發電系統（包含村級光伏電站）和50座2萬千瓦集中式電站，并網容量分別為15萬千瓦及100萬千瓦左右。2015年，甘肅省結合對安徽省光伏扶貧工作調研及本省河西地區實際，拓展光伏扶貧思路，創新光伏扶貧工作，逐步開展飛地光伏建設模式探索。甘肅省十三五光伏扶貧工程將圍繞三種光伏扶貧模式，因地制宜的選擇適合當地情況的建設模式，對于不具備村級光伏電站、集中建設光伏扶貧電站條件的地區，可考慮采取異地建設模式，即光伏飛地模式。

四、光伏飛地模式概述

光伏飛地模式指兩個互相獨立的， 經濟有一定落差的或者資源互補性強的行政地區打破原有行政區劃限制， 通過跨空間的行政管理和經濟開發， 實現兩地資源互補、經濟協調發展的一種區域經濟合作模式。

保障光伏飛地模式順暢運行，合作共贏局面，兩地政府部門應建立區域協調合作機制，一是建立飛入地、飛出地各級地方政府的聯席會議制度。二是建立決策層、協調層、執行層三級對接平臺。三是不定期舉辦合作共建洽談會。四是要確立飛地園區開發建設的投融資體制。

五、創新甘肅光伏扶貧飛地模式及優惠模式

（一）飛地模式特點。相較于一般的飛地模式，甘肅省光伏扶貧項目的飛地扶貧具有明顯的針對性、明確性，須根據甘肅實際情況提出對應的利益分配機制、管理模式和協調機制。可將隴東隴中各試點縣的光伏扶貧指標通過飛地模式轉讓調整到河西地區，參與各方均為甘肅省內市、縣級地方政府，涉及產業單一，僅為光伏發電項目，不包含其他類型工業。

在合同協商基礎上，光伏扶貧項目的飛地模式有三個特點：一是飛入地光伏電站企業必須優先滿足飛出地帶貧戶的收益，保障扶貧戶年度收益，其利潤收益應不包含這部分扶貧資金；二是飛出地不承擔飛入地項目的建設和運維費用，主要采用飛出地交給飛入地托管的管理模式，若飛出地與飛入地共同建設，飛出地應獲得更大的收益分配比例與經濟指標分配比例；三是各飛出地資源條件、指標情況都不相同的情況下，飛入地與各飛出地之間的談判協商的利益分配比例不同。

（二）優惠政策探討。飛入地應享受有關優惠政策支持。土地供應方面，土地價格應給予優惠地價。財稅優惠方面，省財政廳對飛入地基礎設施建設貸款，納入中央財政貼息范圍，同時，省級財政對各飛出地在飛入地建設基礎設施建設資金給予適當支持。稅收分成方面，各飛出地引入飛入地的項目產生的稅收中地方留成部分，按協商比例在各級政府之間分享，并在每年年終由省級財政部門結算。指標統計方面，飛出地引入飛入地的光伏扶貧項目，自項目落地開始，地區生產總值、固定資產投資、招商引資到位資金、工業增加值、進出口總額等主要經濟指標，由統計部門分別納入各自統計考核范圍，指標分享比例由飛入地與飛出地自行協定。

六、光伏扶貧項目飛地模式具體實施方法

（一）未核先建光伏項目。由于河西地區棄光現象嚴重，未核先建光伏項目光伏裝機短期內無法獲取年度規模指標而不能并網，對電源企業而言，投資效率低下，若引導其承擔帶貧任務，在平等互利、協商一致基礎上，獲得能源主管部門同意，將東部貧困地區的扶貧指標轉移給該類項目，然后給貧困縣和貧困戶按照帶貧指標進行轉移支付，并且此類項目本體和送出工程已基本建成，轉化為光伏扶貧項目即解決了指標規模的難題可很快并網發電，又可使貧困戶盡快獲得收益，實現多贏局面。

（二）已并網光伏電站轉化為光伏扶貧項目。2015年甘肅全網光伏電站平均利用小時數偏低，棄光比例較高，在合作共贏基礎上，可考慮將已并網光伏項目轉化為光伏扶貧電站，提高平均利用小時數的同時，提升并網發電光伏電站項目業主的年度收益，同時實現貧困戶獲得收益。

（三）已有指標未并網光伏電站轉化為光伏扶貧項目。依據此類項目多集中在河西地區、消納困難、發電收益難以得到保障實際，可考慮將此類已有指標未并網光伏電站轉化為光伏扶貧項，同時取得光伏特許權電站的電價保障性收購政策，實現企業、政府、貧困戶共贏局面。

七、結論

需要指出的是，在電力電量消納市場確定的前提下，若要提高光伏扶貧電站的收購比例，將勢必擠占其他光伏項目或者其他類型電源項目的發電空間，因此轉化規模也應得到有效控制，并實施類似特許權招標的管理辦法在光伏企業間競標。甘肅酒泉至湖南湘潭市特高壓直流輸電工程并網后可再生能源輸送能力的增加，也是甘肅地區開展光伏扶貧飛地模式的支撐，同時在政府相關部門、光伏電站企業、電力服務部門的共同研究實踐中，光伏扶貧飛地模式也會越來越完善，成為甘肅十三五打贏脫貧攻堅戰的有效措施之一。

參考文獻：

[1]甘肅省“十三五”光伏扶貧發展規劃 [Z] 甘肅省發展改革委員會：甘發改能源〔2016〕86號，2016.4.

[2]關于采取“飛地”模式實施禮縣、東鄉縣2015年集中式光伏扶貧項目建設的復函[Z] 甘肅省發展改革委員會，2016.10.