略論南京臨時政府時期公文程式變革

高宇

摘 要： 文書工作制度作為行政系統(tǒng)和制度的一部分，是政府行政管理中一個極其重要的手段，它對于行政體系的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，起著至關(guān)重要的作用。南京臨時政府是中國封建王朝的結(jié)點(diǎn)，這一時期公文程式的設(shè)置對文書工作制度產(chǎn)生了重大的影響。

關(guān)鍵詞： 南京臨時政府 文書制度 公文程式

民國時期是中國歷史發(fā)展中承前啟后的重要環(huán)節(jié)，由于政權(quán)更替頻繁（南京臨時政府、北洋政府、南京國民政府），加之社會動蕩不安，相應(yīng)地文書工作制度也經(jīng)歷了多次變革和發(fā)展。文書工作制度是政府行政管理中一個極其重要的手段，文書工作的運(yùn)行直接影響著國家的控制力和政局的穩(wěn)定。研究公文程式的變化，有助于我們更好地理解文書制度的變革。南京臨時政府作為以資產(chǎn)階級為主體的政權(quán)，對文書工作進(jìn)行的改革具有鮮明的民主革命色彩。盡管只存在了91天，但由于民主共和觀念深入人心，單就文書工作制度的變革來說，就奠定了整個民國時期文書工作的基礎(chǔ)，有著不容忽視的重要作用和歷史意義。袁世凱奪權(quán)后企圖恢復(fù)封建公文制度就未能得逞，同時北洋政府和南京國民政府都在公文制度上對南京臨時政府的制度進(jìn)行了一定程度的沿用。

一、公文程式介紹

對于公文程式的概念，在當(dāng)代的研究中存在多種理解，有學(xué)者認(rèn)為“在長期使用過程中形成了一套比較穩(wěn)定的規(guī)格式樣，這就是人們常說的‘公文程式”①，也有學(xué)者認(rèn)為公文程式是政府“規(guī)范公務(wù)文書成文和行文的基本規(guī)則，對公文文種的用法、行文關(guān)系、公文用用印、用署名、年月標(biāo)識等做出了相關(guān)規(guī)定，形成了一套比較完整的文書制度”②，還有學(xué)者歸納公文程式“主要是指公文文種的設(shè)置和用途”③。公文是管理施政的工具，是溝通內(nèi)外的手段。公文程式是公文的外在體現(xiàn)形式。綜合來說，民國時期歷次發(fā)布的公文程式內(nèi)容相對固定，基本上包括了公文結(jié)構(gòu)、文面款式、載體規(guī)格等幾個方面。在我看來，這類由政府規(guī)定和發(fā)布的公文程式，對機(jī)關(guān)的公文工作有著嚴(yán)格的規(guī)范和約束作用，是最高層面的公文法規(guī)，同時也集中體現(xiàn)了當(dāng)時公文管理和思想認(rèn)識的水平。

二、公文程式內(nèi)容

南京臨時政府時期由內(nèi)務(wù)部發(fā)布的《內(nèi)務(wù)部奉大總統(tǒng)令頒發(fā)公文程式》，是民國時期第一個規(guī)范政府各級官署公文的文件。

（一）公文文種

公文文種是公文文體的種類。在中國兩千多年的封建歷史中，每朝每代的公文制度都有各自的特點(diǎn)，公文在經(jīng)歷了長期的發(fā)展變化后，文種類型十分繁雜紊亂。1912年1月26日，南京臨時政府時由內(nèi)務(wù)部頒發(fā)了公文程式，主要規(guī)定了七個文種：“甲、上級公署職員用于下級公署職員曰‘令，公署職員用于人民曰‘令或‘諭。乙、同級公署職員互相行用曰‘咨。丙、下級公署職員及人民行用于公署職員曰‘呈。丁、公署職員公告一般人民曰‘示，但經(jīng)參議院決定之法規(guī)，應(yīng)由大總統(tǒng)宣布者曰‘公布。戊、任用職員及受賞徽章之證書曰‘狀。”④不久，內(nèi)務(wù)部又發(fā)文將“批”加為下行文文種，并對令、諭、批這三個文種作出了新的解釋和說明：“凡上級公署職員命下級公署職員或職員命人民者曰‘令，凡命令含有勸導(dǎo)之意者曰‘諭，凡受有呈詞而裁決判斷之者曰‘批。”⑤這樣，南京臨時政府就把紛繁復(fù)雜的封建公文縮減為上行文：呈；下行文：令、諭、批（此三種兼用于上級公署向下級公署、公署向人民）、示、公布（此兩者用于大總統(tǒng)及公署向社會宣布事項(xiàng)），及用于任命和受賞的狀；平行文：咨；對外公文：照會；總計(jì)9種。

南京臨時政府時期的公文文種規(guī)定基本否定了中國兩千多年的封建文種體系，具有深刻的政治和歷史意義。首先，南京臨時政府發(fā)布的公文數(shù)量極為精簡，使得公文文種得到了最大程度的簡化。蕩滌了封建社會文種名稱復(fù)雜、數(shù)目繁多、使用混亂的文種設(shè)置陋習(xí)。其次，文種使用的范圍十分廣泛。南京臨時政府時期的公文文種數(shù)量雖然少，但是具體的使用范圍不僅囊括了各級行政公署、軍事機(jī)關(guān)、部隊(duì)，甚至還包含了民間社團(tuán)和人民。基本上除了對外公文“照會”之外，其他八種公文在全社會通用，使得公文成為溝通上下內(nèi)外和有效管理各級政府和民眾的有力工具。再者，全新的公文文種設(shè)置也體現(xiàn)了民主共和的平等理念。在《務(wù)部咨行各部及通令所公文程式》第一條規(guī)定中“凡自大總統(tǒng)以下各公署職員及人民一切行用公文俱照以下程式”⑥，不獨(dú)設(shè)大總統(tǒng)專用文種，這就意味著中國徹底終結(jié)了自秦至清以來使用的詔令和上奏文書，文種不再由官位等級和身份高低而不同，廢除了國家最高領(lǐng)導(dǎo)人的特權(quán)，從這點(diǎn)上可以充分反映出孫中山民主共和的觀念和官民平等的思想。

但是由于南京臨時政府的成立處于百廢待興的社會環(huán)境中，所以公文程式的設(shè)置還顯得不夠成熟，文種規(guī)定上也存在一些問題。第一，公文文種設(shè)置的依據(jù)不同，文種分類過于簡單。該公文程式中文種按照用途和行文方向來劃分。下行文以用途來設(shè)置，分為六種不同的文種，而上行文和平行文卻僅以行文方向?yàn)橐罁?jù)設(shè)置了唯一的文種，沒有根據(jù)用途再細(xì)分。文種的設(shè)置是由實(shí)際政務(wù)來決定的，所以不是數(shù)量越少越好，根據(jù)實(shí)際用途來分類是十分必要的。第二，文種劃分不夠明確，導(dǎo)致下屬部門在使用過程中遇到阻礙。如，1912年3月13日江寧巡警廳對文種就提出了疑問：“細(xì)釋文義，凡上級之行用于下級者，除令布、令行、令知等令而外，應(yīng)無二致。而局中接奉大總統(tǒng)批答之件，則仍曰批。未審是否專行者則曰令，答復(fù)者則曰批？但程式中未經(jīng)載明，局中接收地方團(tuán)體或個人稟牘，凡答復(fù)之詞，向時統(tǒng)謂之批，令遵程式自宜用令；如果專行者乃曰令，答復(fù)者曰批，程式中又未載明。”⑦從這段文字中可以窺探到，由于文種定義和劃分的模糊，導(dǎo)致當(dāng)時公文程式在執(zhí)行中遇到困難。第三，文種設(shè)置的不嚴(yán)謹(jǐn)，不利于行政公文體系的構(gòu)建。在基本的九個文種中，“狀”不屬于行政公文，它只是起到任命作用或者表彰授賞給官員個人的一種憑證，但卻在民國時期的行政公文體系中存在了很長時間。

（二）文面格式

公文的文面格式，是指公文中各個組成部分的構(gòu)成方式，作為公文的外在表現(xiàn)形式，它直接關(guān)系到公文效用的發(fā)揮。文面格式基本包含了紙式、字式、文式、用折及封套式樣、落款等載體內(nèi)容。皇帝作為封建社會的最高統(tǒng)治者，除了擁有上面提到的專用文種外，還會在文面款式中體現(xiàn)出其皇權(quán)至上的特點(diǎn)。首先是皇帝擁有特殊的批復(fù)文件形式：朱批，并且呈送給皇帝的文書也要有特殊的裝飾，如和官階地位相對應(yīng)的圖案和用紙顏色。其次，皇帝擁有獨(dú)特的稱謂“朕”，在行文時如果遇到“皇帝”兩字或者是皇帝的名號，都必須按照特殊的抬頭制度，頂格提行來書寫。此外，封建文書的避諱制度，更是為了維護(hù)皇權(quán)而特制，不但造成了文書書寫和閱讀的難度，而且一旦出錯就會招來對身家性命的威脅。面對封建文書工作制度在文面格式各方面的種種弊端，南京臨時政府進(jìn)行了大刀闊斧的改革。

1.紙式。延用了唐朝就已經(jīng)存在的折式（又稱手折式、折疊紙等），但對于折子的尺寸、用紙，以及折子上的各種書寫格式?jīng)]有作統(tǒng)一的規(guī)定，所以書寫公文時有一定的自由度。最大的不同體現(xiàn)在用紙顏色和圖案方面，無論是中華民國臨時大總統(tǒng)，還是普通基層官署職員，公文用紙都是白紙，沒有任何圖案。

2.字式、文式、行式。字式：“凡在咨、諭、照會、令等文，其折面之咨、諭等字及折內(nèi)職務(wù)、人名各字，均比敘事字約大一倍，在呈文，則一律相等。”⑧敘事中這樣的設(shè)置凸顯和明確了人員和職務(wù)的內(nèi)容，呈文中名字和職務(wù)一律相等的規(guī)定則體現(xiàn)了民主平等的原則。文式：“勿論何項(xiàng)公文不限頁數(shù)，隨文而止。”⑨字式：“除首尾職名人名及敘事中應(yīng)行另提勿論外，其敘事終了處，即緊接此諭、此咨等字樣。”⑩全新的規(guī)定廢除了封建社會專有的抬頭制度，使得公文在行文過程中更加簡潔明確，讓公文字句更加連貫可讀，民主平等思想的注入也使無上崇高的君主專權(quán)被徹底顛覆。

3.等級稱謂。“官廳為治事之機(jī)關(guān)，職員乃人民之公仆，本非特殊之階級，何取非分之名稱？查前清官廳，視官等之高下，有大人、老爺?shù)让Q，受之者漸增，施之者失體，義無取焉。光復(fù)之后，聞中央、地方各官廳，漫不加察，仍沿用舊稱，殊為共和政治之玷，嗣后各官廳人員相咸稱以官職，民間普遍稱呼‘先生，曰‘君，不得開沿前官廳惡稱。”{11}自此，南京臨時政府明確了官署職員是人民的公仆，堅(jiān)定地提出對稱呼習(xí)慣的改革，“大人”、“老爺”這類詞就此退出歷史舞臺，徹底將民主共和思想貫徹施行。

4.蓋印署名。公文都需蓋印章簽名，并署年月日，機(jī)關(guān)印信和長官簽名，二者缺一不可。且不論官職高低，無論行文方向，一概署全名。不但權(quán)限責(zé)任落實(shí)到具體的官員，而且取締了封建社會上級簽字只簽姓的陋習(xí)。同時南京臨時政府還考慮到民眾，“人民行用于公署職員之呈文，得免其蓋印”{12}，使得公文運(yùn)行更加變通實(shí)用。

5.記時。南京臨時政府采用民國紀(jì)元，舍棄陰歷變?yōu)殛枤v。公元1912年1月1日為中華民國元年正月初一。“一便于記憶，二進(jìn)于世界大同，三預(yù)算年度減少歲閏麻煩。”{13}這段話清楚地展現(xiàn)了孫中山先生廢除帝王紀(jì)年的原因，民國紀(jì)元對所有中國人來說都有著特殊的意義，它凝結(jié)著所有革命者的血汗和努力，標(biāo)志著中國嶄新的開始和全新的面貌

南京臨時政府公文程式的改革帶來了行政效率的提升，使中華民國的文書工作面貌煥然一新。但由于當(dāng)時時局不穩(wěn)，倉促頒布的政策仍存在缺陷，文書工作雖對比封建時期已有了巨大的進(jìn)步，但卻沒有產(chǎn)生明顯的成效，文書工作制度在影響力上遠(yuǎn)大于實(shí)效。可是，南京臨時政府也正勝在將民主共和思想成功地融入到政務(wù)系統(tǒng)當(dāng)中，順應(yīng)歷史潮流的發(fā)展，在孫中山的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷推進(jìn)文書工作制度的革新，為整個民國文書工作制度定下了基調(diào)，也為后世文書工作提供了有力的思想準(zhǔn)備。

注釋：

①辛白.公文程式雜議.秘書之友，1985（1）：26-27.

②楊璐.民國政府時期的公文程式.山西檔案，2004（5）：28-30.

③王芹.民國公文程式演變的內(nèi)在規(guī)律.秘書，2009（12）：18-20.

④⑥{12}務(wù)部咨行各部及通令所公文程式.臨時政府公報，1912-01-03（2）.

⑤中國第二歷史檔案館.民國時期文書工作和檔案工作資料選編，檔案出版社，1987：10.

⑦江寧巡警廳質(zhì)詢內(nèi)務(wù)部行用公文程式往復(fù)函件.臨時政府公報，1912-03-13（37）.

⑧⑨內(nèi)務(wù)部擬定公文用折及封套式樣答各部暨各都督文.臨時政府公報，1912-02-27（23）.

⑩{11}令內(nèi)務(wù)部通知各官署革除前清官廳稱呼文.臨時政府公報，1912-03-02（27）.

{13}中華民國史事紀(jì)要編輯委員會.中華民國史事紀(jì)要·中華民國元年一月至六月.中華民國史料研究中心，1986：5.

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