基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展路徑的研究

李童

【摘 要】 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性變革以及要素升級(jí)的加速，經(jīng)濟(jì)下行壓力得到一定的緩解，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不再是以前的依靠投資、進(jìn)出口和消費(fèi)三駕車。PPP項(xiàng)目作為一種公共部門和私人部門合作的新機(jī)制，對(duì)于解決財(cái)政資金不足，充分發(fā)揮社會(huì)資金的作用具有重要的意義。通過(guò)分析PPP項(xiàng)目的理論內(nèi)涵、存在的問題以及具體的流程，為PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施提出相應(yīng)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】 PPP項(xiàng)目 法律法規(guī) 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) SPC

前 言

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性變革以及要素升級(jí)的加速，經(jīng)濟(jì)下行壓力得到一定的緩解，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不再是以前的依靠投資、進(jìn)出口和消費(fèi)三駕車。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也從過(guò)去的以第二產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榱艘苑?wù)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)的主要的增長(zhǎng)點(diǎn)。諸多的變化要求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)過(guò)程中市場(chǎng)化程度也要逐步改善，逐步的修正政府的干擾帶來(lái)的市場(chǎng)機(jī)制的扭曲。寬松的財(cái)政政策是經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段，然而目前地方財(cái)政資金形勢(shì)嚴(yán)峻，通過(guò)發(fā)行債券的方式已經(jīng)難以解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金不足的問題。而社會(huì)資金存量中，總會(huì)存在著資金的閑置，并且隨著股市的持續(xù)震蕩，股市的不景氣將會(huì)持續(xù)，資金將會(huì)尋求新的落腳點(diǎn)。固收類的資產(chǎn)投資受到了追捧。而PPP項(xiàng)目作為私有經(jīng)濟(jì)和政府共同合作的項(xiàng)目，具有收益有保證，項(xiàng)目的安全性和盈利性均高于同類型的其他的固定收益類型的項(xiàng)目。目前PPP項(xiàng)目也存在著定價(jià)不合理、項(xiàng)目的運(yùn)行效率低等一系列的問題，因此為了完善PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)資金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的作用，改善目前PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)的定價(jià)機(jī)制不合理，社會(huì)資金的運(yùn)行效率過(guò)低的問題，通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制進(jìn)行研究，從中尋找解決的方式，并提出相應(yīng)的可行性建議。

1 文獻(xiàn)綜述

針對(duì)PPP模式在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)大背景下的使用情況，學(xué)者做了相應(yīng)的研究：劉薇（2015）指出政府與私有資本之間的關(guān)系可以分為三種，首先是政府與私有資本之間的伙伴關(guān)系，其次是二者之間的利益共享的關(guān)系，最后是風(fēng)險(xiǎn)方面，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。該學(xué)者主要以英國(guó)和加拿大作為主要的借鑒，強(qiáng)調(diào)法制化建設(shè)、契約制度法制化建設(shè)，加強(qiáng)金融創(chuàng)新等方式推行PPP，加強(qiáng)對(duì)該模式的監(jiān)管，防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

吳孝靈（2013）主要是從在政府與私人資本合作的過(guò)程中如何才能使得滿足私人資本所要求的收益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化的標(biāo)準(zhǔn)。這主要是實(shí)現(xiàn)政府與私人經(jīng)濟(jì)之間的博弈，如何使得這種博弈存在最優(yōu)情況。通過(guò)建立相應(yīng)的公私部門的博弈模型，求解最后得出模型的最優(yōu)解，并最終確定政府在實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)所需要做出的決策。這種思想主要是通過(guò)量化的方式解決PPP在決策階段如何做出實(shí)現(xiàn)最大經(jīng)濟(jì)效益的決策。

陳志敏（2015）認(rèn)為新寧鐵路的修建時(shí)我國(guó)的PPP模式發(fā)展的開端，2015年國(guó)務(wù)院將PPP模式視為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重大戰(zhàn)略。同時(shí)該學(xué)者也指出目前我國(guó)的PPP模式存在著許多的問題，包括重融資，輕管理的模式使得一部分政府看到困難知難而退。他認(rèn)為PPP模式具有巨大的發(fā)展?jié)摿Γ畱?yīng)當(dāng)努力去克服這些瓶頸，努力去營(yíng)造適合PPP發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，推進(jìn)PPP的可持續(xù)發(fā)展。

目前學(xué)者對(duì)于PPP項(xiàng)目的研究主要集中在PPP項(xiàng)目的理論部分或者從量化的方式研究PPP項(xiàng)目的可行性，本文主要從PPP項(xiàng)目的理論出發(fā)，研究PPP項(xiàng)目的理論內(nèi)涵，并通過(guò)PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施過(guò)程尋找其在具體實(shí)施過(guò)程中存在的問題，并對(duì)此提出相應(yīng)的建議。

2 PPP模式的理論基礎(chǔ)及發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 PPP理論內(nèi)涵

PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種新型模式，它主要是通過(guò)政府與私營(yíng)經(jīng)濟(jì)之間相互合作，通過(guò)共同籌資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，或者是為公眾提供某種公共服務(wù)的一種形式。這種模式最初是從英國(guó)起源，由于西方的社會(huì)福利較高，社會(huì)公共開支逐步的積累和擴(kuò)大，政府的財(cái)政收入難以滿足公共建設(shè)的支出。而對(duì)于私人資本而言，私人資本在發(fā)展的過(guò)程中必然一定存在著一定的資本存量，隨著國(guó)際市場(chǎng)局勢(shì)的逐步的震蕩，市場(chǎng)環(huán)境導(dǎo)致了債券市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)逐步的積累，資金趨向于固收類的投資形式，然而我國(guó)的債券市場(chǎng)不是很發(fā)達(dá)，債券的可選擇性較少。因此PPP模式作為與政府共同合作的項(xiàng)目，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)性具有一定的保障，收益方面，PPP項(xiàng)目采用一般采用固定利率的融資模式。

2.2 PPP模式的特點(diǎn)

PPP模式在國(guó)外已經(jīng)發(fā)展多年，形成了要私有部門與公共部門之間的一套全新的合作的機(jī)制。首先是相比于傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方案，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要政府的全權(quán)參與進(jìn)去，而PPP模式則是通過(guò)將融資獲得的資金交由專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，負(fù)責(zé)具體的項(xiàng)目的實(shí)施和應(yīng)用，協(xié)調(diào)公共部門和私人部門之間的關(guān)系。其次是有效的監(jiān)管體系。政府作為主要的監(jiān)管方，需要充分的考慮到顧客，私有部門，管理方等各個(gè)部門之間的關(guān)系，建立健全完善的監(jiān)管體系保證投資者以及項(xiàng)目的質(zhì)量。PPP模式最重要的特點(diǎn)還是其利益捆綁的特點(diǎn)。對(duì)于公共部門來(lái)說(shuō)，公共部門最主要的工作是根據(jù)群公眾對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，建設(shè)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施。因此其最主要的目的是為了滿足公共的需求。而對(duì)于私人部門來(lái)說(shuō)，私人部門最主要的目的是為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，而對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)說(shuō)，由于其與私人部門的目的存在著較大的出入，因此公共基礎(chǔ)設(shè)施這種外部性較強(qiáng)的項(xiàng)目一般都是由政府承做。而PPP項(xiàng)目將私人部門和公共部門之間的利益捆綁在了一起，實(shí)現(xiàn)了二者的雙贏。

2.3 PPP項(xiàng)目的分類

目前對(duì)于PPP模式按照不同的口徑分為廣義的PPP模式和狹義的PPP模式兩種模式廣義的PPP模式是指廣義的公共部門與私人部門之間合作關(guān)系，通過(guò)這種合作關(guān)系二者可以在社會(huì)服務(wù)過(guò)程中的各個(gè)方面進(jìn)行合作。而狹義的PPP模式則表示具體的PPP融資模式，它更強(qiáng)調(diào)某一種融資模式，通過(guò)前期的私營(yíng)部門與公共部門之間的談判，確定雙方的義務(wù)和權(quán)利，到期的收益等融資的具體的情況，融資結(jié)束后將項(xiàng)目轉(zhuǎn)回公共部門，這一般是對(duì)于某些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財(cái)政資金難以滿足公共設(shè)施建設(shè)所需資金需求或者說(shuō)財(cái)政資金趨緊，需要通過(guò)私人資金的參與來(lái)實(shí)現(xiàn)私有部門和公共部門之間的雙贏，狹義的PPP模式已經(jīng)在實(shí)際的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中得到應(yīng)用。

2.4 PPP項(xiàng)目融資的模式

對(duì)于PPP模式具體的融資的過(guò)程，首先要明確主要的市場(chǎng)參與者，包括公共部門和私人部門，公共部門是項(xiàng)目的主要的承做者，政府為了滿足社會(huì)對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的需求，履行政府的職責(zé)，進(jìn)行社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。然而目前財(cái)政資金都具有其特定的用途，財(cái)政資金的短缺難以滿足大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的財(cái)政資金，而社會(huì)資金量巨大，且總會(huì)有相當(dāng)一部分資金希望投資于權(quán)益類資產(chǎn)，同時(shí)滿足資金安全性和盈利性的要求，因此基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過(guò)程中可以尋求私人部門與公共部門之間的合作。公共部門和私人部門之間共同建立SPC，資金的來(lái)源主要有兩方面，一方面是私人部門與社會(huì)部門直接出資，用于項(xiàng)目的建設(shè)，作為項(xiàng)目的主要參與人，這部分資金屬于直接融資得范疇，而通過(guò)銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資這部分資金需要定期支付利息，到期償還本金，因此這部分資金屬于間接融資的范疇。通過(guò)直接融資和間接融資籌集項(xiàng)目資金，將資金轉(zhuǎn)移至SPC，通過(guò)SPC來(lái)進(jìn)行運(yùn)用和管理，公共項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的現(xiàn)金流，在SPC扣除了當(dāng)期的運(yùn)營(yíng)成本后，剩下的運(yùn)營(yíng)收益將償還金融機(jī)構(gòu)的間接融資利息以及對(duì)公共部門和私人部門按照其約定的方式進(jìn)行分紅，運(yùn)營(yíng)期滿SPC要將項(xiàng)目交給公共部門管理。

3 PPP模式的優(yōu)點(diǎn)及存在的問題

PPP模式能夠充分的發(fā)揮社會(huì)資本在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中的作用，滿足財(cái)政資金不足，難以完成較大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的問題，實(shí)現(xiàn)了私人部門和公共部門之間的雙贏。PPP項(xiàng)目起源于國(guó)外并受到廣泛的應(yīng)用。

3.1 法律體系不完善

從目前的實(shí)踐情況來(lái)看，PPP實(shí)踐的法律體系依舊不完善，由于涉及公共部門和私人部門之間的合作的問題，PPP項(xiàng)目的運(yùn)行需要一個(gè)完善的法律市場(chǎng)環(huán)境，目前我國(guó)的法律體系建設(shè)還處于逐步完善的狀態(tài)，法律體系的建設(shè)需要國(guó)家法律法規(guī)方面的支持。對(duì)于PPP項(xiàng)目中所涉及的問題法律法規(guī)方面并不能完全的涵蓋進(jìn)去，很容易在出現(xiàn)問題的時(shí)候沒有具體的法規(guī)去遵守。并且公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)屬于公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品自身具有非排他性，因此想要依靠市場(chǎng)的力量來(lái)完成這一過(guò)程是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，只能通過(guò)政府的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目順利的實(shí)施。對(duì)于公共部門與私人部門之間的利益關(guān)系，確保項(xiàng)目的維護(hù)，運(yùn)行以及維護(hù)和管理，維護(hù)雙方的利益。

3.2 缺乏信用契約精神

對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，對(duì)于公共部門和私人部門之間的權(quán)利義務(wù)約束關(guān)系主要是通過(guò)項(xiàng)目條款來(lái)約束，在實(shí)際的項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中，政府在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施中處于主導(dǎo)的地位，而目前政府的債務(wù)壓力較大，公共基礎(chǔ)建設(shè)的要求的提高，公眾對(duì)于社會(huì)服務(wù)的要求越來(lái)越高，隨著政府的壓力的增大，政府推諉的現(xiàn)象嚴(yán)重，私人部門在最終的項(xiàng)目交接后會(huì)因?yàn)檎钠跫s精神薄弱不能按時(shí)獲得其投資的報(bào)酬影響了政府的形象以及PPP項(xiàng)目的推行。

3.3 價(jià)格形成機(jī)制不健全

基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共產(chǎn)品的范疇，具有非排他性、壟斷性、正外部性等諸多特點(diǎn)。隨著PPP項(xiàng)目在我國(guó)不斷的嘗試和實(shí)施，我們已經(jīng)解決了PPP項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所存在的一些缺點(diǎn)，但是其價(jià)格形成機(jī)制仍存在著較大的問題。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)其本身的特點(diǎn)，導(dǎo)致了其市場(chǎng)價(jià)格的形成并不能完完全全的依靠市場(chǎng)的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)，而過(guò)去基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)主要是由政府壟斷，因此目前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的定價(jià)問題應(yīng)當(dāng)由政府和市場(chǎng)共同決定。

4 政策建議

通過(guò)分析PPP項(xiàng)目的理論內(nèi)涵、存在的問題以及具體的流程，為PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施提出相應(yīng)的政策建議。

首先是完善法律體系的建設(shè)，由于PPP項(xiàng)目的發(fā)展較晚，法律體系建設(shè)并不健全，項(xiàng)目在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問題不能夠及時(shí)的得到解決，法律法規(guī)的更新速度較慢等一系列的問題都反映了法律法規(guī)體系的建設(shè)刻不容緩。法律法規(guī)體系的建設(shè)應(yīng)當(dāng)涵蓋以下幾個(gè)方面：一方面法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，保證在實(shí)施的過(guò)程中不會(huì)受到權(quán)利義務(wù)不明確而產(chǎn)生分歧。另一方面是嚴(yán)格違約的懲罰規(guī)則。前面已經(jīng)提到目前政府在債務(wù)方面存在著較大的壓力，財(cái)政緊張而且面臨著項(xiàng)目到期還款的壓力時(shí)很有可能存在違約的可能，為了維護(hù)政府的形象，防止由于政府利用其在項(xiàng)目中的主導(dǎo)地位損害私人部門的利益，需要將違約的后果以及懲罰的措施以法律法規(guī)的形式規(guī)定下來(lái)，保證私人部門的利益不會(huì)受到損害，提高社會(huì)資本對(duì)于PPP項(xiàng)目的參與度，有利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。

其次是加強(qiáng)國(guó)內(nèi)企業(yè)的參與度，由于國(guó)內(nèi)企業(yè)對(duì)于PPP項(xiàng)目的接觸較少，PPP項(xiàng)目的具體內(nèi)容和要求的了解不是很多，而國(guó)外對(duì)于PPP項(xiàng)目的發(fā)展時(shí)間較長(zhǎng)，對(duì)于其具體內(nèi)容的了解較為詳細(xì)，使得國(guó)內(nèi)企業(yè)在與國(guó)外的企業(yè)競(jìng)標(biāo)的過(guò)程中處于不利的地位。因此為了保護(hù)民族企業(yè)的發(fā)展，防止由于外資企業(yè)的參與而扼殺了本國(guó)企業(yè)，因此應(yīng)當(dāng)給予本國(guó)參與的機(jī)會(huì)，給其鍛煉和發(fā)展的機(jī)會(huì)。

最后要加強(qiáng)價(jià)格形成機(jī)制的完善，首先是市場(chǎng)化的價(jià)格機(jī)制的形成的初期需要政府的引導(dǎo)，價(jià)格的制定應(yīng)當(dāng)減少政府的財(cái)政的支出。最終的價(jià)格應(yīng)當(dāng)是政府，私人部門之間的相互博弈的結(jié)果，政府部門應(yīng)當(dāng)定期的檢查項(xiàng)目的情況并加強(qiáng)成本的監(jiān)控。對(duì)于項(xiàng)目的社會(huì)效益較好但是經(jīng)濟(jì)效益較差的情況，應(yīng)當(dāng)由政府提供相應(yīng)的補(bǔ)貼，逐步的探索合理的政府補(bǔ)貼機(jī)制，逐步的形成合理的價(jià)格形成機(jī)制。

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