如何克服垃圾焚燒發電鄰避效應

文 徐海云

如何克服垃圾焚燒發電鄰避效應

文 徐海云

各地生活垃圾焚燒廠鄰避運動的發生原因雖有不同，但歸結起來可以總結為三個方面，即利益失衡、輿論誤導、信任危機。

垃圾焚燒發電鄰避運動回顧

生活垃圾處理設施，也被稱為“厭惡型”設施，也就是大家都不愿意將這類設施建在自家附近，英文簡稱NIMBY（not in my back yard），即“鄰避”。近十年來，國內生活垃圾焚燒發電廠建設不斷遇到抗議也就是鄰避，甚至有人總結為“一鬧就?！爆F象。

內地生活垃圾焚燒發電廠建設遭遇鄰避首先從北京開始。2007年6月12日，因民眾抗議，原國家環?？偩止缄P于北京海淀區六里屯垃圾焚燒發電項目的行政復議決定，事實上要求該項目停建，這拉開了內地垃圾焚燒鄰避運動的序幕。比較典型的有：2009年2月，南京市五千多居民聯名反對建設南京天井洼垃圾焚燒項目，并有市民將江蘇省環保廳告上法庭；2009年5月，深圳數百居民聚集工地反對建設白鴿湖垃圾焚燒項目；2009年8月，北京市再次發生群體性抗爭活動，反對建設阿蘇衛垃圾焚燒發電廠；2009年10月，江蘇吳江發生萬人街頭抗議活動，使得將近建成的生活垃圾焚燒發電廠被迫停止；高潮是2009年年底，廣州市發生大規模群體性抗議活動，廣州番禺生活垃圾焚燒發電廠被迫停建。受這些抗議事件的影響，2011年4月19日，國務院批轉住建部等16個部門關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知（國發[2011]9號），再次明確發展生活垃圾焚燒處理項目的必要性。但是，國內生活垃圾焚燒發電廠鄰避運動并沒有停歇，反而愈演愈烈。標志性事件是2014年5月，杭州市發生反對杭州九峰垃圾焚燒發電廠大規模抗議事件，出現封堵道路、打砸車輛、圍攻毆打執法管理人員，有多人不同程度受傷，數輛警車和社會車輛被掀翻。據2014年5月12日杭州市公安局公告，該抗議事件中有53名犯罪嫌疑人被依法刑拘，并對7名網上散布謠言違法人員作出行政拘留處罰。

2015年以后，反對垃圾焚燒廠建設的鄰避效應依然存在。在2016年4月到10月，國內公開報道就有10多起垃圾焚燒廠抗議事件。為此，2016年11月，住建部、國家發改委、國土部和環保部聯合發布《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》，再次強調生活垃圾焚燒廠建設的必要性。

生活垃圾處理方式有兩種，即填埋處理和焚燒處理，填埋處理一方面持續占有土地，另一方面難以控制水體和大氣污染，此外，填埋場選址更難。不建生活垃圾焚燒廠，很多城市就面臨“垃圾圍城”的威脅，因此，建設現代化生活垃圾焚燒廠已經成為剛需。盡管生活垃圾焚燒廠鄰避運動愈演愈烈，生活垃圾焚燒廠建設面臨“一鬧就?！钡木骄?，實際上，幾乎沒有垃圾焚燒廠項目建設能夠真正停下來，要么繼續建設，要么換址重建。例如，北京市阿蘇衛生活垃圾焚燒發電廠、杭州九峰生活垃圾焚燒發電廠等在抗議過后繼續原地建設；北京海淀區六里屯垃圾焚燒發電項目，廣州市番禺生活垃圾焚燒發電廠、南京市江北生活垃圾焚燒發電廠、江蘇吳江生活垃圾焚燒發電廠、石家莊齊力垃圾焚燒發電廠等在抗議過后換址再建或重建。

光大環保能源（寧波）有限公司垃圾焚燒焚燒發電廠區全貌

鄰避原因分析

各地生活垃圾焚燒廠鄰避運動的發生原因雖有不同，但歸結起來可以總結為三個方面，即利益失衡、輿論誤導、信任危機。

關于利益失衡。土地升值以及房地產升值預期是反對建設垃圾焚燒廠的最大動力源。一些城市填埋場超負荷使用，使得剩余填埋場容量快速下降，也使得部分人對填埋場封場產生非分預期，并成為反對建設現代化垃圾焚燒廠的內在動力。擠走垃圾場，使自己附近的房產實現超預期升值是不言自明的。例如，筆者曾在一次與反對建設六里屯垃圾焚燒廠居民代表對話中告訴居民代表，建設垃圾焚燒廠替代現有的垃圾填埋處理，將很快消除填埋場臭氣對周圍環境的影響，結果該居民代表直接干脆回答愿意聞這個臭味，但堅決反對建設垃圾焚燒廠。據2014年6月20日鳳凰網報道，李嘉誠旗下長實集團在廣州的豪宅屋苑御湖名邸第1期已交付，但業主得知2.5公里外將興建生活垃圾焚燒發電廠，當日便有幾十人來港到長江中心抗議，要求長實取消交易。

反對垃圾焚燒廠建設的公開理由一般不提“房地產”，而是環境安全、危害健康。因此，垃圾焚燒廠的環境危害特別是二噁英的影響成為垃圾焚燒廠的核心話題。

一段時間，對于垃圾焚燒的歪曲報道不勝枚舉。請看這樣的標題：“廣州垃圾焚燒爐爆炸四人受傷 現場現蘑菇云”。一個普通的鍋爐水管爆裂事故，竟然描繪成出現“蘑菇云”。澳門焚化中心為何“被遠離居民區”？2009年12月19日，有關報道為“澳門焚化中心日吞1700噸垃圾遠離居民區”。

一些反對垃圾焚燒的不實言論經傳播，影響巨大。例如，2013年元旦前，某市要建垃圾焚燒發電廠，筆者應邀踏勘廠址時，有居民們看到后迅速圍攏起來，他們激動地訴說著，誓死不同意在附近建垃圾焚燒發電廠。有村民說，如果要在這里建設垃圾焚燒發電廠，他會第一個不要命去阻擋！他們說，你們難道沒看報道，多少癌癥，多少推諉，多么可怕！居民群情激動，現場圍堵3個多小時才在當地村領導勸說下才散去。村民們是認真的，他們認真看了電視臺的節目，沒有理由不反對，誰不珍惜自己的生命呢！如果生命受到威脅，奮起反抗，理所當然。

當然輿論的誤導不是垃圾焚燒鄰避運動的決定性因素，決定性因素是信任危機。民眾不相信政府，不相信政府能夠管理好生活垃圾焚燒廠。2015年7月在河北廊坊市與反對垃圾焚燒發電廠居民代表電話會上，一位老人現場給主席臺上的領導跪下，表示反對垃圾焚燒發電廠運行，同時情緒激動地說，主席臺上坐的沒一個是好人。在民眾與政府如此對立的情況下，溝通往往無效，游行、抗議等激烈手段也隨之出現，政府為穩定需要常常不得不暫停項目以平息事態。

通過生態環境建設、基礎設施建設等措施提高垃圾焚燒廠所在地區的環境質量、生活水平，至少要使附近居民及廠址所在地區不能感到吃虧。

如何克服鄰避？

正確宣傳引導

互聯網時代，負面甚至是虛假信息并不能屏蔽，傳播快，影響大，在這樣的時代背景下，如何正確宣傳生活垃圾焚燒處理需要全社會共同努力。

那不勒斯是意大利南部坎帕尼亞大區首府，自2007年12月21日以來，由于垃圾場空間不足，垃圾處理人員就停止運送垃圾。無奈之下，居民只好把垃圾堆在路上。堆積如山的垃圾不僅污染了環境，還阻塞交通，給當地居民生活造成了嚴重影響。為緩解垃圾危機，意大利軍隊用推土機將學校附近街道上的垃圾聚集到一塊，統一處理。負責那不勒斯市的垃圾管理公司首席執行官，在總結那次垃圾危機的教訓時說，現代社會，媒體在健康問題和環境問題上，可以很大程度控制公眾的恐懼心理，尤其是有關于垃圾場選址及垃圾焚燒廠的建設。在那不勒斯地區，一些政治和文化團體在關于建造垃圾填埋場和垃圾焚燒廠方面散布惡意言論，創造一種可以有不產生其他問題的垃圾處理方法的幻想。在我看來，“零垃圾”并不是垃圾管理目標，設想一些垃圾現在或將來無緣無故的消失是不現實的。

有些人為了反對垃圾焚燒，散布“不分類不能焚燒、混合垃圾不能焚燒”等言論，這些看似正確，但實際上這個問題并不存在。由于我國通常將生活垃圾中可回收的物品一般稱為“廢品”，而將其余俗稱為垃圾，其中被稱為垃圾的由城市環衛部門負責處理，而廢品的收運和處理由其他部門負責。從材料回收角度分析，我國生活垃圾回收利用水平高于發達國家；我國生活垃圾焚燒廠進廠垃圾平均含氯量低于發達國家。實際上，國內外生活垃圾焚燒處理廠處理的都是混合垃圾，如果是單一種類的垃圾送到焚燒廠，還需要混合（又稱配伍），以便保證入爐熱值的穩定。

例如，垃圾焚燒產生二噁英問題就需要科學、專業的宣傳。現代化垃圾焚燒過程總體上是污染物削減過程。大部分垃圾被運往焚燒廠時，二噁英含量就已達每千克50納克?，F代化的生活垃圾焚燒廠鍋爐出口煙氣二噁英濃度為0.5～10 ng TEQ/ Nm3，相當于3-60 ng TEQ/ kg 垃圾；因此，通常情況下高溫焚燒是削減二噁英的（來源：2005年8月歐盟公布的歐洲污染綜合防治局的研究報告）。二噁英是致癌污染物，不能只定性渲染，而不定量分析。例如，日常消費的雞蛋、牛奶、魚肉、大閘蟹等都含有二噁英，但顯然不能講這些食物是有毒的。目前生活垃圾焚燒廠達標排放的煙氣中二噁英含量是0.1納克（10億分之一克）以下，比這些食物中二惡英濃度還低，甚至低一個數量級。國內外運行的生活垃圾焚燒廠已經有2000多座，發達國家生活垃圾焚燒廠已有100多年運行歷史，至今并沒有垃圾焚燒廠排放二噁英導致周圍居民癌癥增加等健康影響的案例。在歐洲許多城市，生活垃圾焚燒廠就在市區，垃圾焚燒廠余熱與城市集中供熱管網連接，為城市供熱系統提供廉價的可持續熱源。例如，在法國巴黎、意大利布雷西亞、丹麥哥本哈根、瑞典馬爾默，垃圾焚燒廠供熱量占城市供熱量的50%以上。

反對垃圾焚燒廠建設的公開理由一般不提“房地產”，而是環境安全、危害健康。因此，垃圾焚燒廠的環境危害特別是二噁英的影響成為垃圾焚燒廠的核心話題。

真正關切利益

一方面垃圾處理焚燒廠用地要提前規劃并公示，另一方面要用法律保障垃圾處理設施用地不能隨意改變。垃圾處理設施不是公園，對環境多少都有影響，如交通的影響、臭味的影響、心理的影響，特別對房地產的無形影響，這是顯而易見的。但垃圾處理設施又是一個城市必需的，沒有一個城市可以離開垃圾處理設施。利用現有垃圾填埋場地建設現代化的焚燒發電廠，將現有的填埋處理改為焚燒處理，污染顯著減少，無論對周圍環境改善還是周圍居民的健康都是十分有益的，這樣的做法應該得到有關方面政策的支持。達標的生活垃圾焚燒廠對周圍環境以及健康并無影響，因此，所謂補償并不成立，也沒有可操作性。可以通過生態環境建設、基礎設施建設等措施提高垃圾焚燒廠所在地區的環境質量、生活水平，至少要使得生活垃圾焚燒廠附近居民以及廠址所在地區不能感到吃虧。

重構信任機制

重構信任，需要堅定信心。堅定信心不是一句空話，只有首先有關部門各級領導要從心底里樹立信心，才能做好群眾工作。如果有關部門的領導不了解現代化垃圾焚燒，對垃圾焚燒還心存疑慮，就無法做群眾工作。例如，筆者在一次會議上與某地領導交談發現，他并不認可生活垃圾焚燒處理，他掌握該省垃圾焚燒廠運行狀況，該省的垃圾焚燒發電廠實際運行中煙氣排放并不達標，但他并不知道該省垃圾焚燒發電廠煙氣不能達標排放的原因是技術工藝路線問題。其次，重構信任，需要選擇正確的技術工藝，有經驗、講信譽、有社會責任感的企業投資運營，并把生活垃圾焚燒廠的監管落到實處。

生活垃圾焚燒廠運行的監管是當前社會詬病多、民眾擔憂的熱點話題。2016年7月，民間環保組織蕪湖生態中心、自然之友在北京聯合發布《231座生活垃圾焚燒廠信息公開與污染物排放報告》，該報告的主要結論有：生活垃圾焚燒廠納入國家重點監控企業不足總數的 40%，數據公開少；全國垃圾焚燒廠污染物排放普遍存在超標行為。隨后一些地方環保部門的檢查也間接印證了生活垃圾焚燒廠監管問題。如，2016年9月，云南省環保廳通報稱，云南省運行的生活垃圾焚燒發電企業全部存在違法問題（共7家），2016年11月，黑龍江省環保廳通報稱，黑龍江省所有已經投入生產或試生產的垃圾焚燒企業（共4家）均被查出問題。一個省的垃圾焚燒廠全部有問題，也說明常態化的監管欠缺。不少地區生活垃圾焚燒廠的監管并沒有落到實處，環保部門監管有名無實，住建部門監管有責無力。盡管從職能分工上看，環保部門負責生活垃圾焚燒廠監管，但由于具體到地方城市，往往認為住建部門也是代表政府的監管部門。此外，監管經費沒有列入預算，環保部門主要考核二氧化硫、COD指標，而生活垃圾焚燒廠的二氧化硫、COD又不是主要污染物，因此，全國許多城市的生活垃圾焚燒廠，環保部門并沒有介入日常排放監管。住建部門的監管主要通過駐廠代表來進行監管，由于缺少技術設備、經費，靠肉眼是很難看出問題的，此外，住建部門主要關心的焚燒垃圾量，達標排放并不是關注焦點。

重構信任，需要堅強領導，一把手親自抓。當前垃圾焚燒發電廠出現“鄰避”現象最主要的原因是信任危機。現代化垃圾焚燒處理已經被國際上公認為具有環境友好、氣候友好的特征，它可以實現最大程度回收利用即熱量利用、爐渣回收、爐渣中金屬回收等；最小程度的排放；此外，還是實實在在的分布式能源。因此，一旦信任建立，不信東風喚不回。

（作者系中國城市建設研究院有限公司總工程師）