城市生活垃圾的出路在哪里

文 宋國君 孫月陽

城市生活垃圾的出路在哪里

文 宋國君 孫月陽

當前我國城市生活垃圾管理面臨信息公開不足、戰略執行不到位、體制錯位和低效、政策缺乏系統設計等問題，建議構建基于“四化”目標的城市生活垃圾管理新模式。

我國多數城市的生活垃圾計量收費尚處于初始階段，普遍采用定額收費模式，收繳的垃圾處理費遠低于垃圾管理成本。

我國城市生活垃圾清運量從2004年的1.55億噸增長至2015年的1.91億噸，年均增速2%，“垃圾圍城現象”日趨嚴重。在此壓力下，大型垃圾焚燒發電項目紛紛涌現，其中低價競標、未分類的垃圾直接焚燒隱含巨大環境風險和健康損失，反對垃圾焚燒事件時有發生。隨著消費水平的提高、城市化的推進，城市生活垃圾清運量將進一步增加，筆者認為，解決我國城市生活垃圾問題的出路在于建立生活垃圾源頭分類減量和資源（可回收物）再利用制度。

我國城市生活垃圾的管理問題

信息公開不足

生活垃圾管理領域的信息分為物質信息和資金信息，前者包括各空間維度的清運量、資源回收量、垃圾處理量、垃圾特性、污染物排放等信息，后者包括資金來源和使用。

這些數據的統計與核算能考察生活垃圾管理各環節的成本，衡量生活垃圾減量化、資源化績效，實現環境保護監督。目前我國城市生活垃圾物質流量數據中缺乏資源回收量統計，普遍的垃圾特性調查未開展，處理廠污染排放公開數據和生活垃圾資金流量數據不足，缺乏支撐決策的數據基礎，社會監督有待提高，需建立專門的生活垃圾信息報告和統計制度。

管理戰略錯誤

有關部門至今沒有做出明確、具體的垃圾源頭分類、減量和資源化的管理戰略。國家發改委、住建部主導的《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》，明確了焚燒為主的生活垃圾管理戰略，提出“到2020年底，具備條件的直轄市、計劃單列市和省會城市（建成區）實現原生垃圾‘零填埋’”，“到2020年底，設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的 50%以上，其中東部地區達到60%以上”。但對于垃圾分類僅提出保守的促進措施，并未將其作為生活垃圾管理的主要方面。

這不符合《生態文明體制改革總體方案》（2015）、《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（2015）中“完善資源循環利用制度”“加快建立垃圾強制分類制度”“加強生活垃圾分類回收和再生資源回收的銜接，推進生產系統和生活系統循環鏈接”的戰略要求。

管理錯位和低效

以住建部門為主，難以提出分類減量規劃。國務院及省級住建部門主管城市市容和環境衛生工作，城市政府市容環境衛生部門負責本行政區內 的生活垃圾具體管理。住建部門主管生活垃圾管理的結果就是建設焚燒廠和填埋場，不會從環保目標出發對城市政府市容環境衛生部門提出分 類、減量的目標和監督，環境保護目標難以實現。發改委的最終審批，如垃圾處理設施建設及投資、垃圾處理費、發電補貼費率等，基本是配 合住建部門的決策；而環保部門的排放監管，如垃圾焚燒廠和填埋場的達標排放等，顯然很弱。現在的管理體制是錯位的，發改部門和環保部 門應是決策者和監督者，城市政府市容環境衛生部門應是執行者。

清運處理與資源回收系統長期割裂。生活垃圾清運處理在基礎設施方面主要受住建部門管轄；再生資源回收之前是供銷社系統的主營業務，目前為缺乏政府扶持的市場主導機制；城市生活垃圾作為固體廢棄物的一部分，其污染防治的監督管理、發展規劃受到環保部的管轄。職責割裂帶來一系列管理問題：宏觀上，使我國城市生活垃圾管理提不出一致性的目標，即缺乏類似我國臺灣省的“人均生活垃圾日清運量減量率”“單項資源回收率”的可衡量指標；微觀上，社區垃圾分類面臨諸多困境，生活垃圾的收運與再生資源的廢品集散分屬兩個系統，環衛企業與再生資源企業各有利益訴求，難以建立協同一致的分類減量機制。部分城市以“兩網融合”為名的垃圾分類處理與再生資源利用協作艱難推進。

決策和執行沒有區分，缺乏約束和激勵。我國生活垃圾管理領域市場化程度低，收集、運輸、處理以政府投資為主，主要由城市政府市容環境衛生部門負責管理，執行由其所屬的環衛事業單位或在此基礎上改制的國有企業承擔，形成決策、執行基本一體的管理體制。該體制基本上也是政企不分，其所屬的事業單位或國企的運行基本上是財政兜底，補貼運營的格局。對于部分城市實施的特許經營，由于缺乏信息公開，沒有專門的績效評估，還不能說其績效是高的。目前尚無有效的約束與激勵，生活垃圾是否分類、處理量是否削減與處理單位利益無關，一些處理單位獲得的補貼額度甚至取決于垃圾處理量，形成財政支出與垃圾清運量相互加強的結構。

煙花爆竹紙屑飛，環衛工人清掃忙。據了解，春節期間，僅北京市除夕夜就掃出煙花爆竹殘屑366噸。攝影/鄒沐樺

我們需建立城市生活垃圾管理的新模式，該模式以無害化、減量化、資源化、低成本化為目標。

政策缺乏系統設計

現行管理制度還存在生活垃圾源頭分類政策缺位、減量化政策很弱、無害化缺乏監管、資源回收體系沒有建立等問題。生活垃圾源頭分類政策包括強制家庭和辦公室分類、其他垃圾計量收費等政策。強制源頭分類政策至今缺位；我國多數城市的生活垃圾計量收費尚處于初始階段，普遍采用定額收費模式，收繳的垃圾處理費遠低于垃圾管理成本。

減量化政策的主體是生產者延伸責任制，我國基于生產者延伸責任制的資源回收管理基金目前僅涉及電器電子回收領域，且由于費率設計、執行機制等問題，出現基金赤字、入不敷出的現象。在一般物品、容器等領域尚未形成生產者延伸責任制，即在預防垃圾產生的環節基本無力，也就對垃圾產生的減量沒有有力的刺激。無害化的關鍵是污染物排放的監管，具備無害化處理能力只是無害化的基礎。我國應加強對填埋場和焚燒廠的排放監管，對填埋場和焚燒實施排污許可證，確保其連續達標排放。可回收物的回收和利用也缺乏特許經營和補貼制度，但這是資源回收利用的核心制度。

生活垃圾管理資金制度缺位。與生活垃圾相關的財政補貼涉及中央政府和城市政府，電價補貼、稅收減免、填埋場和焚燒廠建設補貼等來自于中央政府；運行處理補貼、土地劃撥、收費、廢水、廢物處置補貼等來自于地方政府；這些資金基本上是不同的資金渠道，缺乏統一的資金管理機制。應將收費、補貼等資金合并建立統一的生活垃圾管理基金，由城市政府掌管，確保生活垃圾管理目標一致、政策體系協調，高效運行。

建立基于“四化”目標管理新模式

我們需建立城市生活垃圾管理的新模式。該模式以無害化、減量化、資源化、低成本化為目標。所謂低成本化，就是在無害化前提下，生活垃圾管理的全過程社會成本不斷降低。在該模式下，生活垃圾管理領域權責集中，目標清晰，污染者付費，市場開放，信息公開，達到資源回收率提升、垃圾減量、污染控制的效果。

全面徹底的信息公開

建議先以國務院文件的形式要求城市政府公布生活垃圾管理信息。其后，在《固廢污染防治法》中設立生活垃圾管理專章，明確信息公開的要求。修訂《城市生活垃圾管理辦法》（2007）為國務院條例，明確城市生活垃圾管理的專項統計規定，并授權環保部門實施。通過固廢法規的修訂，明確生活垃圾管理的戰略目標是“零廢棄”。

生活垃圾管理領域全面徹底的公開信息包括：第一，全國生活垃圾運營數據，包括已有的清運量、無害化處理量（填埋、焚燒、堆肥）、設施數量、清掃面積等，除此之外還要包括人均生活垃圾日清運量、資源回收量、資源回收率、綜合回收率等。第二，生活垃圾管理成本數據，包括資金來源、使用，資金來源科目包括國家、城市、區（縣）財政資金，垃圾處理費等，資金使用包括生活垃圾管理各環節的具體費用。第三，建立生活垃圾特性調查統計，可按年定期抽樣統計，統計焚燒、填埋前的生活垃圾特性，包括熱值、含水率、垃圾成分測定結果、垃圾元素測定結果等，用生活垃圾成分分析反映分類減量效果，有效分類的生活垃圾管理應產生低含水率、高熱值、低廚余含量、低氯元素含量的垃圾。第四，將全面信息公開納入法律法規體系。生活垃圾管理屬于公共事務，運營數據應實現全面信息公開。信息公開的主體包括：各級生活垃圾管理政府部門、資源回收基金委員會、事業單位（環衛中心、轉運站、填埋場）、政府購買服務的企業（餐廚垃圾處理廠、資源回收商、資源處理商、焚燒廠），公民可以查詢所有城市的相關信息。

以環保部門為核心的管理體制

確立環保部門為決策和監管部門，執行機構為城市管理部門的管理體制。環保部門統籌全國分類及回收工作，負責生活垃圾管理法律、法規、強制性標準制（修）訂及生活垃圾管理規劃制定及落實。城市管理部門，負責地方性法規、規章、強制性標準制修訂及地方生活垃圾管理規劃制定及落實。建立生活垃圾管理可衡量的目標，主要體現為兩個指標，一是人均生活垃圾日清運量減量率，二是資源回收率，全國及各市均需設定目標值，目標達成采用客觀統計數據。

實施垃圾焚燒廠、填埋場排污許可證制度

通過排污許可證制度，保證焚燒廠和填埋場的達標排放，杜絕“低價中標、排放超標”的偽無害化現象。建議由省級環保部門為焚燒廠和填埋場發放排污許可證，解決地方政府的失靈問題。在排污許可證中，規定填埋場、焚燒廠應滿足的所有許可條件，包括排污口設置及產污單元編號；排放濃度限值和排放量限值；受控設備運行維護要求；排放檢測要求；檢測數據記錄要求；排放數據、守法情況、突發事故報告要求；守法責任聲明。明確各類報告的報告頻率、報告具體內容和報告格式。如24小時報告污染物排放合規情況，每6個月向管理部門提交偏差（超標）說明報告，每年度提交守法報告，出現異常情況需及時報告并采取糾正措施。在填埋場、焚燒廠提供守法報告和證據的基礎上，由排污許可證核發機關按照環保部制定的合規檢查和評估計劃編寫指南，每年度制定合規檢查計劃。填埋場、焚燒廠提供的數據、守法報告，合規檢查與評估報告書格式應由環保部統一制定，統一上傳至許可證管理信息平臺，非涉密內容可以公開，并使信息平臺具備向各級管理部門、排污單位、研究機構、公眾等不同對象開放特定使用權限的功能。

強制垃圾源頭分類及機構垃圾計量收費

在法律、法規中明確垃圾排出者為強制分類責任者，必須配合收運系統要求進行垃圾分類。制定明確處罰措施，處罰額度要具有激勵性。區（縣）生活垃圾管理部門負責強制分類制度落實，制定當地分類辦法、執行教育宣傳，實施督處罰、分類收運。

對機構實施垃圾計量收費。機構繳納的清除處理費均應反映實際成本。需確定計量方法，隨袋征收、稱重征收等；另外，需確定成本統計方法，該成本包括從垃圾收集、清運到處理階段所花費的全部成本，這一成本信息已有較成熟的統計方法，并可通過數據統計、成本調查的方式獲得。

落實垃圾管理服務市場化改革

以低成本化為目標，采用招投標制度實現垃圾管理特許經營。將城市生活垃圾服務范圍分片區以投標競爭方式外包，劃定服務范圍，使企業實現規模效益，特許經營將使垃圾分類與下游產業鏈條銜接，以資源回收的價值支撐垃圾分類的宣傳，使公眾接受垃圾分類的理念。政府部門對清運量、減量率、資源回收率目標，實施排放監管。

建立資源回收基金

資源回收基金制度是基于生產者延伸責任制的綜合性政策手段。以資源回收基金驅動多元參與回收體系：第一，在生活垃圾管理部門下設資源回收基金委員會，負責資源回收基金管理決策。資源回收基金委員會下設費率審議委員會、稽核管理委員會，前者負責清除處理、補貼費率審議，后者負責責任業與處理業的生產量和處理量稽核事務管理。委員會成員均為兼任，可來自政府機關代表、行業協會代表、學者、專家及社會公正人士。第二，基金由金融機構代管，避免財政資金層層撥付的周期長、溝通不暢問題。第三，責任業者指物品及其容器的制造及輸入業者，責任業者需要向主管機關登記，每月按照其責任物量及費率向基金代管的金融機構繳納回收清除處理費。第四，回收清除處理費中不少于70%的部分用于支付處理費，其他用于補助、獎勵各類社會組織與個人的分類收集處理工作。第五，居民、企事業單位、回收業、販賣場所、社會團體、區（縣）生活垃圾管理部門將從處理業獲得回收收入，并得到基金的獎勵和補貼，以基金為驅動，形成多元參與的回收體系。

制度體系的建成需要時間，需要系統設計和統籌實施。筆者建議加快推進制定國家城市生活垃圾管理戰略規劃，明確環保部門為唯一責任行政部門；規定每個城市的具體減量目標；建立中央和城市生活垃圾管理資金制度、城市生活垃圾管理統計和績效評估制度等，保障生活垃圾處理各項政策落到實處。

（本文為中國人民大學重大基礎研究計劃項目（12XNL005）研究成果。）

宋國君，中國人民大學環境學院環境經濟與管理系教授、中國人民大學環境政 策與環境規劃研究所所長、中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員； 孫月陽，中國人民大學環境學院博士研究生。