我國一般工業(yè)固體廢物的環(huán)境管理

文 陳瑛 郭琳琳

我國一般工業(yè)固體廢物的環(huán)境管理

文 陳瑛 郭琳琳

近年來，我國大力推動(dòng)環(huán)境治理和淘汰落后產(chǎn)能，單位工業(yè)增加值的工業(yè)固體廢物的產(chǎn)生強(qiáng)度呈現(xiàn)減弱趨勢(shì)。

總體情況

我國工業(yè)活動(dòng)強(qiáng)度世界第一，工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量居高不下，與工業(yè)增加值始終保持正相關(guān)關(guān)系。“十二五”以來年產(chǎn)生量超過30億噸，人均產(chǎn)生量和總量分別達(dá)到日本的3倍和30倍。近年來，我國大力推動(dòng)環(huán)境治理和淘汰落后產(chǎn)能，單位工業(yè)增加值的工業(yè)固體廢物的產(chǎn)生強(qiáng)度呈現(xiàn)減弱趨勢(shì)，由2004年的1.85噸/萬元降低到2014年的1.4噸/萬元。

環(huán)境調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，工業(yè)固體廢物產(chǎn)生強(qiáng)度遠(yuǎn)高于水、氣污染物排放強(qiáng)度。2014年我國單位國土面積產(chǎn)生工業(yè)固體廢物343噸/平方公里，是大氣污染物排放總和的57倍。每年約有四到五成新產(chǎn)生的工業(yè)固體廢物不能綜合利用，總量超過16億噸。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，全國包括廢石在內(nèi)的工業(yè)固體廢物堆存量約600億噸，而行業(yè)協(xié)會(huì)和相關(guān)專家估算，累計(jì)堆存量可能高達(dá)700億～800億噸，已經(jīng)對(duì)廣泛區(qū)域的大氣、水和土壤環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生不可忽視的影響，環(huán)境安全隱患突出。

我國一般工業(yè)固體廢物具有突出的集中特征。一是類別集中，尾礦、煤矸石、粉煤灰、冶煉渣、爐渣、脫硫石膏等6大類一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量超過總量的80%；二是產(chǎn)生源集中，煤炭、鋼鐵、有色金屬相關(guān)工業(yè)活動(dòng)對(duì)產(chǎn)生量貢獻(xiàn)率超過70%，而且約超過六成的一般工業(yè)固體廢物來源于傳統(tǒng)企業(yè)；三是產(chǎn)生區(qū)域集中，主要集中于大中型資源城市，2014年全國244個(gè)大中城市一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量排名前10的城市中有9個(gè)屬于資源型城市。

不同區(qū)域的固體廢物產(chǎn)生強(qiáng)度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平表現(xiàn)出反比關(guān)系。東部地區(qū)單位GDP一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生強(qiáng)度大約是全國平均水平的一半，西部地區(qū)約是全國平均水平的1.5倍，是東部地區(qū)的3倍。

我國固體廢物環(huán)境管理借鑒了發(fā)達(dá)國家管理經(jīng)驗(yàn)，初步建立了覆蓋源頭減量、資源化利用、無害化處置的工業(yè)固體廢物管理法律框架。

管理制度體系不斷發(fā)展

基本構(gòu)建“減量化、資源化、無害化”法律框架

我國固體廢物環(huán)境管理借鑒了發(fā)達(dá)國家管理經(jīng)驗(yàn)，確定了“減量化、資源化、無害化”的法律原則。其中，源頭減量的工作主要基于《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2002年），資源化主要基于《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（2008年），無害化主要基于《固體污染環(huán)境防治法》（1995年，以下簡(jiǎn)稱《固體法》），初步建立了覆蓋源頭減量、資源化利用、無害化處置的工業(yè)固體廢物管理法律框架。

《固體法》中規(guī)定了“企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)合理選擇和利用原材料、能源和其他資源，采用先進(jìn)的生產(chǎn)工藝和設(shè)備，減少工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量，降低工業(yè)固體廢物的危害性”，以及“企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件對(duì)其產(chǎn)生的工業(yè)固體廢物加以利用；對(duì)暫時(shí)不利用或者不能利用的，必須按照國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門的規(guī)定建設(shè)貯存設(shè)施、場(chǎng)所，安全分類存放，或者采取無害化處置措施”。在法律責(zé)任規(guī)定方面，《固體法》明確了“國家對(duì)固體廢物污染環(huán)境防治實(shí)行污染者依法負(fù)責(zé)的原則”，確立了產(chǎn)生者的法律責(zé)任。

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》從“促進(jìn)清潔生產(chǎn)，提高資源利用效率，減少和避免污染物的產(chǎn)生，保護(hù)和改善環(huán)境，保障人體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”的角度提出基本法律要求。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為“促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高資源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”提出了生產(chǎn)者責(zé)任延伸制等多項(xiàng)制度建設(shè)要求。

經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)措施不斷完善

資源稅改革促進(jìn)礦產(chǎn)資源綜合利用，減少尾礦等固體廢物排放。根據(jù)《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》（財(cái)稅〔2016〕53號(hào)），我國擴(kuò)大了資源稅的征收范圍，將原有“按量計(jì)征”為主改為“按價(jià)計(jì)征”為主，實(shí)施“浮動(dòng)稅率”，在已有資源稅減免優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，對(duì)通過廢物綜合利用獲取的資源實(shí)施地方為主的減免稅優(yōu)惠政策。

各級(jí)財(cái)政資金積極扶持。“十二五”期間，中央財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金支持 “城市礦產(chǎn)基地”、“循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)”、“大宗固體廢物綜合利用基地”、“礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地”等試點(diǎn)示范項(xiàng)目，帶動(dòng)了各類資金投入。例如，礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地建設(shè)以來，中央財(cái)政資金累計(jì)投入148.8億元，拉動(dòng)企業(yè)投入949.87億元。

突出問題

法律制度“重末端、輕源頭、弱循環(huán)”

現(xiàn)行《固體法》對(duì)于資源化利用過程污染控制及其產(chǎn)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制缺少制度要求，尤其是缺少對(duì)產(chǎn)生者主體責(zé)任的約束性法律制度要求。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》不是強(qiáng)制法，較多的屬于引導(dǎo)、促進(jìn)的規(guī)定，操作性不強(qiáng)。全過程管理缺少抓手，區(qū)域產(chǎn)業(yè)源頭準(zhǔn)入缺乏調(diào)控，固體廢物產(chǎn)生量大的產(chǎn)業(yè)布局集中，回收環(huán)節(jié)是監(jiān)管盲區(qū)，“小、散、亂”情況普遍，導(dǎo)致固體廢物流向不明。

新疆南部堆積近50年石棉尾礦“變廢為寶”，加工成鐵精粉、球團(tuán)，用于煉鋼。 CNSphoto供圖

經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)措施力度不足

一是“排污收費(fèi)”不能遏制固體廢物粗放式產(chǎn)生和無序利用處置。按目前“排放收費(fèi)”模式設(shè)計(jì)的環(huán)境稅制，對(duì)“無專用貯存或處置設(shè)施和專用貯存或處置設(shè)施達(dá)不到環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)排放的工業(yè)固體廢物，征收每噸5～30元的費(fèi)用。而在實(shí)際管理中，產(chǎn)生單位申報(bào)傾倒丟棄量的情況幾乎沒有。二是綜合利用財(cái)稅激勵(lì)效果不明顯。現(xiàn)行管理制度體系中對(duì)于工業(yè)固體廢物可適用的財(cái)稅優(yōu)惠政策只有《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》，僅覆蓋12類工業(yè)固體廢物，且對(duì)生產(chǎn)原料的使用限制過多，對(duì)于已有稅收優(yōu)惠覆蓋產(chǎn)品的優(yōu)惠力度較弱，尤其是對(duì)于產(chǎn)生量大的尾礦等退返力度不足。

源頭污染控制不足、分類管理不規(guī)范

我國對(duì)于工業(yè)企業(yè)固體廢物源頭分類方面沒有強(qiáng)制性的規(guī)范要求，也沒有建立后續(xù)分類資源化的管理技術(shù)體系，企業(yè)疏于源頭分類，各類廢物混合貯存，導(dǎo)致部分副產(chǎn)品和可利用廢物不得不進(jìn)入處置設(shè)施，增加了后續(xù)利用處置難度。

資源化利用風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)規(guī)范和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

我國在工業(yè)固體廢物綜合利用過程二次污染控制、高價(jià)資源有效回收、非金屬資源替代以及綜合利用產(chǎn)品環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制等方面，缺少明確的技術(shù)政策和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求，固體廢物利用產(chǎn)品的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)缺少評(píng)估和質(zhì)量控制要求，消費(fèi)者對(duì)綜合利用產(chǎn)品的安全性存在疑慮，相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)接受程度低。

全過程管理缺少抓手，區(qū)域產(chǎn)業(yè)源頭準(zhǔn)入缺乏調(diào)控，固體廢物產(chǎn)生量大的產(chǎn)業(yè)布局集中，回收環(huán)節(jié)是監(jiān)管盲區(qū)，“小、散、亂”情況普遍，導(dǎo)致固體廢物流向不明。

對(duì)策建議

深化工業(yè)固體廢物環(huán)境戰(zhàn)略

以全生命周期理論為指導(dǎo)，建設(shè)“資源—廢物—資源”的閉合管理系統(tǒng)，促進(jìn)降低一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量和產(chǎn)生強(qiáng)度，充分資源化，確保一般固體廢物從產(chǎn)生到處置全過程環(huán)境無害化，限制可利用固體廢物進(jìn)入處置設(shè)施，遏制工業(yè)固體廢物對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和人體健康風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)影響，緩解資源短缺、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

補(bǔ)齊法律制度短板，完成基本法律制度制修訂

完成《固體法》修訂，開展《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》修訂研究，完善一般工業(yè)固體廢物法律定義，理順各部門責(zé)權(quán)和相關(guān)方法律責(zé)任；完善重點(diǎn)類別工業(yè)固體廢物資源化利用、最終處置等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；建立重點(diǎn)大宗工業(yè)固體廢物綜合利用環(huán)境污染控制標(biāo)準(zhǔn)體系；建立基于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的工業(yè)副產(chǎn)品、綜合利用產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。

強(qiáng)化財(cái)稅政策雙向調(diào)節(jié)

科學(xué)設(shè)計(jì)環(huán)境稅，限制末端處置總量；建立分類收費(fèi)機(jī)制，提高處置成本，限制可利用廢物進(jìn)入填埋焚燒等最終處置設(shè)施，促進(jìn)降低工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量，鼓勵(lì)開展資源化利用；擴(kuò)大資源綜合利用稅收優(yōu)惠政策覆蓋范圍；完善資源稅、進(jìn)出口關(guān)稅等稅收結(jié)構(gòu)，合理利用國外優(yōu)質(zhì)資源，降低固體廢物產(chǎn)生強(qiáng)度。

完善全生命周期的行政管理措施

嚴(yán)格控制工業(yè)固體廢物貯存、處置設(shè)施建設(shè)數(shù)量和規(guī)模；利用處置難度大的工業(yè)固體廢物相關(guān)行業(yè)實(shí)施區(qū)域“以廢定產(chǎn)”政策，根據(jù)所在區(qū)域工業(yè)固體廢物利用處置能力，調(diào)整產(chǎn)能規(guī)模；嚴(yán)格控制可代替的資源開采和消費(fèi)，對(duì)可資源化工業(yè)固體廢物實(shí)施“限制處置”。

（作者單位：環(huán)境保護(hù)部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心）