城市周邊永久基本農田劃定問題研究

張飛強

(長安大學地球科學與資源學院 陜西 西安 710064)

城市周邊永久基本農田劃定問題研究

張飛強

(長安大學地球科學與資源學院 陜西 西安 710064)

“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國的基本國策。基本農田作為耕地的精華，其科學合理的劃定與保護已經成為目前耕地保護研究的重要課題。本文從永久基本農田和城市周邊范圍界線的概念出發進行解釋，通過確定城市周邊范圍界線，最終劃定城市周邊永久基本農田，并對城市周邊永久基本農田劃定工作中存在的問題進行總結。

城市周邊范圍界線；永久基本農田；城市周邊規模

一、引言

耕地是人類賴以生存和發展的基礎，如何合理有效的利用耕地資源，是事關我國生產糧食安全、社會穩定和經濟平穩發展的主要問題。在我國，保護耕地的核心內容就是保護基本農田，基本農田是按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的要求，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地[1]。自改革開放以后，城市是我國社會經濟發展的核心區，用地擴張既有其合理性，又表現出一定的盲目性。建設占用質量好的耕地和耕地保護兩者的矛盾是由來已久的問題，隨著城市人口和用地規模的不斷擴大，對城市周圍的耕地保護還將繼續產生巨大壓力。因此通過在城市周圍劃定永久性基本農田，確定城市范圍界線，引導和制約城市理性發展顯得尤為重要[2]。

二、名詞解釋

(一)永久性基本農田。在基本農田范圍內劃定出農業配套設施完善、土壤肥沃、地力上等的一部分作為永久性基本農田，用于保障一定時期商品糧供應和轄區內人口對糧食的需求。對永久性基本農田實施最嚴格的保護措施，實行農田用途管制(生產糧食)，加強農田基礎設施建設，對土壤地力實施綜合保護。永久性基本農田一經劃定，長期(至少50年)不變[3]。

(二)城市周邊范圍界線。城市周邊范圍界線(Urban Growth Boundary)是城市建設用地與非建設用地的分界線，是控制城市無序蔓延而產生的一種技術手段和政策措施，也是城市在某一時期進行空間拓展的邊界線。城市發展邊界之內未開發的、并且規劃為可開發的土地應為未來一定年期的發展項目預留足夠的土地,滿足未來一定年期城市發展的土地需求[4]。

三、城市周邊范圍界線合理確定

城市周邊范圍界線也就是城市周邊發展范圍，通過預測未來城市周邊發展規模，進而劃定城市周邊范圍界線，所以要合理確定城市周邊范圍線，就需要合理預測城市周邊發展規模。

城市用地規模預測的方法很多，有人均定額指標預測法、趨勢預測法、分區測算法方法、回歸預測、線性規劃模型預測等。從目前我國城市和土地利用規劃、城市用地管理的實際工作來看，人均定額指標預測是最常用的方法，因此本文也采用這種方法來預測城市周邊合理用地規模。該方法的一般思路是首先合理預測規劃期末城市人口規模Pt，然后根據城市用地現狀及可調整范圍確定人均用地指標A，然后計算城市用地規模S[5]。計算公式為：

S=Pt×A

通過確定城市周邊范圍界線，以此來限制城市發展范圍，避免了城市“攤大餅”式的盲目擴張，與此同時，將城市周邊原有基本農田中不符合基本農田劃定要求的上一輪確定的基本農田調出，將符合基本農田劃定要求的優質耕地劃入永久基本農田。

四、城市周邊永久基本農田劃定基本要求

(一)應劃入城市周邊永久基本農田的是。1.城鎮周邊、道路沿線和平原壩區尚未劃入基本農田的優質耕地[6]；2.尚未劃入基本農田的已建成高標準農田；3.有條件建設區面積比例超過規劃編制規程要求的地區，要將超比例部分的優質耕地劃入；4.與已有劃定基本農田集中連片，質量等別達到所在縣(區)域平均水平以上的耕地；5.自身聚集度高、規模較大，有良好的水利與水土保持設施的耕地；6.農業科研、教學試驗田；7.正在實施改造的中、低產田。

(二)不得劃入城市周邊永久基本農田的是。1.國務院批準的新一輪退耕還林、還草耕地；2.原則上25度以上的坡耕地，零星分散、規模過小、不適宜耕作、質量較差的耕地；3.遭受嚴重污染且無法治理的嚴格控制類耕地；4.因自然災害、生產建設嚴重損毀無法復耕的耕地；5.小城鎮建設和重點建設項目規劃或實施方案中已占用的基本農田；6.各類生態用地(如：自然濕地、飲用水源保護區等)；7.位于垃圾堆放場、化工企業、礦山等污染源周邊且符合國家標準或行業標準防治范圍內的耕地；8.河流湖泊最高洪水位控制線范圍內不適宜穩定利用的耕地；9.未納入基本農田整備區或者改造整治的零星分散、規模過小、不易耕作、質量較差的耕地；10.以及其他確因社會經濟發展需要不宜作為永久基本農田保護的土地。現狀為建設用地、未利用地以及質量不符合要求的其他農用地需劃出。

(三)城市周邊永久基本農田調整要求。1.為了響應保護耕地的國策，嚴格保護基本農田，原有基本農田調出需要提供強有力地支撐性文件以及證明材料，以避免基本農田調整的隨意性。2.不僅調出需要提供材料證明，未劃入永久基本農田的優質耕地若不劃為基本農田也需要提供相應的文件，以此保證基本農田的保護數量。3.通過成立專門的基本農田核查小組，對城市周邊基本農田劃定成果進行復查，著重檢查原有基本農田調出地塊，主要采用對比高清影像和實地踏勘論證的方法，逐一核查每個地塊，以確保城市周邊基本農田保質保量的完成國家的任務。

五、城市周邊永久性基本農田劃定工作中出現的問題

(一)過分注重經濟建設，對基本農田功能認識不充分。經過我國經濟發展已經進入新常態，但是由于各省區、各城市都面臨經濟增加的巨大壓力，在城市規劃和建設中仍在堅持經濟效益優先的原則，基本農田劃定往往只重視其生產功能，而忽視基本農田的生態景觀價值功能，城市周邊沒有了基本農田，也就失去了城市重要的“綠心”和“綠帶”，但目前大部分城市對此認識明顯不足。

(二)規劃標準不統一，與其他各類規劃銜接難度大。大城市周圍永久基本農田劃定是區域土地利用規劃的一個重要組成部分，其核心任務在于確定城市發展邊界，保護城市周邊的優質耕地，規劃受到自然、社會經濟、政策等多方面的影響；而經濟和產業發展規劃、城市規劃更多的是從城市建設和經濟發展角度考慮問題。出發點不一致，加上規劃標準不統一，導致各類規劃之間的銜接難度大。

(三)城市規模預測可能偏大，不利于控制和引導城市理性發展。地方以經濟為中心，在大城市周圍永久基本農田劃定中，為了給城市建設和發展預留更多空間和用地指標，對城市用地規模的預測可能超出真實用地需求，達不到合理控制城市建設用地規模，引導城市合理建設、理性發展的目的。

(四)受行政干預較多，布局合理性可能不足。城市周邊永久基本農田劃定具有很強的政策性，政府可能出于經濟發展和城市建設的目的，對永久基本農田的布局會有一定的干擾，消弱了技術在基本農田劃定中的地位，加上不同部門之間缺乏有效的溝通機制，可能造成基本農田布局的合理性不足，降低后期管理的效果。

[1]石磊.基本農田調整劃定研究[D].河南城建學院,2012.

[2]魏延安.劃定城郊永久基本農田的積極意義[J].中國鄉村發現，2014.

[3]林韻芝.論永久性基本農田保護與劃定[J].農村經濟與科技,2012,05:197-198.

[4]石偉偉.武漢市城市發展邊界的設定研究[D].華中農業大學,2008.

[5]錢鳳魁,王秋兵,邊振興,董秀茹.永久基本農田劃定和保護理論探討[J].中國農業資源與區劃,2013,03:22-27.

張飛強(1991.08-)，男，漢，陜西商洛人，碩士，長安大學，研究方向：土地利用規劃與房產研究。