城市治理視野下推進(jìn)我國海綿城市建設(shè)的思考

周 鵬

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院(署名) 北京 100000)

城市治理視野下推進(jìn)我國海綿城市建設(shè)的思考

周 鵬

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院(署名) 北京 100000)

中國城市化進(jìn)程正受到城市內(nèi)澇的困擾。我國政府創(chuàng)造性的提出了“海綿城市”構(gòu)想，逐漸成為解決城市水和生態(tài)問題的綜合性理念。海綿城市與生態(tài)城市、低碳城市、智慧城市存在理論遞進(jìn)的相輔相成緊密聯(lián)系。海綿城市的理念與思想具有先進(jìn)性、持續(xù)性和有效性，有利于在保障城市水生態(tài)安全基礎(chǔ)上，推動(dòng)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變和城市群現(xiàn)代化開發(fā)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。本文以城市治理為核心思考“海綿城市”建設(shè)框架，利用治理理論在多元主體協(xié)商、利益調(diào)和等方面的優(yōu)勢(shì)，探索從根本上治理城市內(nèi)澇。

城市內(nèi)澇；城市治理；海綿城市

一、引言

近年來，城市內(nèi)澇災(zāi)害屢屢困擾我國的各個(gè)城市，給居民的生命和財(cái)產(chǎn)帶來了極大的損失，也給社會(huì)生產(chǎn)及生活帶來了不利影響。治理城市內(nèi)澇災(zāi)害已經(jīng)成為地方政府面臨的重大挑戰(zhàn)。因此，如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市發(fā)展，如何把城市內(nèi)澇災(zāi)害治理融入政府重點(diǎn)工作之中是現(xiàn)實(shí)中亟待解決的重要問題。

2014年2月《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司2014年工作要點(diǎn)》中明確提出：“督促各地加快雨污分流改造，提高城市排水防澇水平，大力推行低影響開發(fā)建設(shè)模式，加快研究建設(shè)海綿型城市的政策措施”。接著住建部于2014年10月底發(fā)布《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》，同年12月31日財(cái)政部又發(fā)布了《關(guān)于開展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，中央財(cái)政將對(duì)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助。到2015年4月2日，財(cái)政部、住建部、水利部正式公布遷安、白城、鎮(zhèn)江、嘉興、池州、廈門、萍鄉(xiāng)、濟(jì)南、鶴壁、武漢、常德、南寧、重慶、遂寧、貴安新區(qū)和西咸新區(qū)16個(gè)城市和地區(qū)，作為首批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市。一時(shí)間，“海綿城市”建設(shè)成為行業(yè)內(nèi)外的熱點(diǎn)話題，在全社會(huì)掀起一股海綿城市建設(shè)的熱潮。

二、我國城市內(nèi)澇的發(fā)展管理成因

(一)發(fā)展理念有偏差

多年來，我們?cè)诎l(fā)展理念上有偏差。一是重“面子”輕“里子”。受以GDP為主的干部任用考核機(jī)制的影響，有些城市急功近利，大搞形象工程、政績工程，重地上建設(shè)輕地下建設(shè)，重視看得見摸得著的“臉面工程”，忽視社會(huì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是“以物為本”根深蒂固,“以人為本”輕描淡寫。將城市建設(shè)等同于擴(kuò)建城市道路、修建漂亮廣場和豪華標(biāo)志性建筑；忽視排水管網(wǎng)設(shè)施設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)城市排水設(shè)施的疏通和清潔。

(二)地下排水管道規(guī)劃不科學(xué)

城市規(guī)劃是建設(shè)城市的基礎(chǔ)，只有規(guī)劃具有科學(xué)性、合理性、系統(tǒng)性、前瞻性、權(quán)威性，城市建設(shè)才規(guī)范有序。然而，現(xiàn)實(shí)生活中，城市在發(fā)展中屢屢遭遇地下排水管道規(guī)劃趕不上變化的尷尬，常暴露出短視、易變與不符合民意的弊病。

正由于我國城市地下排水管道規(guī)劃欠科學(xué)，才導(dǎo)致城市內(nèi)澇災(zāi)害泛濫。規(guī)劃的不科學(xué)、不合理主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是規(guī)劃定位太低，缺乏長遠(yuǎn)眼光。城市建設(shè)發(fā)展迅速導(dǎo)致城市面積不斷向周邊擴(kuò)展延伸，城市中心重要區(qū)域也在逐漸擴(kuò)大，這些區(qū)域?qū)?nèi)澇的防治標(biāo)準(zhǔn)較高，對(duì)城市排水管網(wǎng)的要求更高，原有的排水系統(tǒng)面對(duì)逐漸增大的排水區(qū)域難以承受。二是各專項(xiàng)規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性。城市基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)部門之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)，各自為戰(zhàn)。三是規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)水平低下。排水設(shè)施建設(shè)滯后，“逢雨必淹、內(nèi)澇嚴(yán)重，城里看海”。與此相反，東京、倫敦、巴黎等城市的地下排水系統(tǒng)都是百年工程，巴黎的下水道系統(tǒng)更是絕世的偉大工程，享譽(yù)世界，下水道博物館已經(jīng)成為巴黎除埃菲爾鐵塔、盧浮宮、凱旋門之外的又一著名旅游項(xiàng)目，這都得益于規(guī)劃的高標(biāo)準(zhǔn)和高水平。

(三)城市蔓延

中國目前正處于高速城市化階段，其中地方政府在城市發(fā)展中起到了主導(dǎo)的作用，但一些城市政府在快速推進(jìn)城市化的過程中，并沒有完善與城市之表相匹配的城市之實(shí)，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)覆蓋范圍等方面的推進(jìn)速度遠(yuǎn)落后于城市化速度，城市建設(shè)用地發(fā)展大于實(shí)際需求，城市發(fā)展演變?yōu)槌鞘新印５胤秸鲗?dǎo)城市蔓延表現(xiàn)在多個(gè)方面，包括為吸引投資低價(jià)出讓城郊土地、用建開發(fā)區(qū)之由圈地以及推進(jìn)以房地產(chǎn)開發(fā)為主的新城建設(shè)等，其原因，第一，是出于執(zhí)政期內(nèi)政績收益最大化的需求；第二，是出于執(zhí)政期內(nèi)經(jīng)濟(jì)收益最大化的需求；第三，是出于推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需求。這種增長方式過度消耗城市周邊資源，壓縮未來增長空間。

(四)忽視城市生態(tài)文明建設(shè)

21世紀(jì)是生態(tài)文明的世紀(jì)，無論是東方還是西方的生態(tài)文明觀都在強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧關(guān)系，這意味著人們生活方式的根本改變，而治理城市內(nèi)澇、治理城市蔓延、走新型城鎮(zhèn)化道路都是過程，最終的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)文明。城市越大、發(fā)展得越快，越應(yīng)重視生態(tài)文明建設(shè)，否則當(dāng)城市發(fā)展之后回過頭來再想進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)，投入的成本將會(huì)大幅增加。因此，城市新一輪的開發(fā)不能重蹈忽視生態(tài)文明建設(shè)的覆轍，力爭城市生態(tài)文明建設(shè)“一次成型”而不是事后補(bǔ)償。

三、海綿城市的概念和特征

(一)海綿城市的概念

我國《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南―――低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建》中對(duì)海綿城市的概念進(jìn)行明確了定義：指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)將蓄存的水“釋放”并加以利用。在這一“吸”一“收”的過程中實(shí)現(xiàn)了城市內(nèi)部良性的水循環(huán)系統(tǒng)，還能自動(dòng)吸收水系統(tǒng)的污染物質(zhì)，保持城市水土。

(二)海綿城市的特征

第一，注重城鎮(zhèn)化和自然環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，在對(duì)城市地下水、自來水等進(jìn)行存儲(chǔ)、排放、使用時(shí)不是依靠傳統(tǒng)的地下管道而是依靠城市自然環(huán)境綜合利用各種措施吸收、存儲(chǔ)大氣降水和地下水，進(jìn)而緩解城市的洪澇問題；第二，讓城市“彈性適應(yīng)”環(huán)境變化與自然災(zāi)害，海綿城市建設(shè)思路不僅注重恢復(fù)和保持城市內(nèi)部的水系統(tǒng)，更注重原有自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，重視城市系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)；第三，轉(zhuǎn)變了排水防澇思路，海綿城市徹底摒棄了“快排式”傳統(tǒng)的排水模式，在城市排澇過程中始終堅(jiān)持“滲、滯、蓄、凈、用、排”的六字方針；第四，開發(fā)前后的水文特征基本不變，海綿城市構(gòu)建了一個(gè)良性的水系統(tǒng)。

四、海綿城市的重大深遠(yuǎn)意義

隨著近年來城市洪澇災(zāi)害的頻發(fā)，“海綿城市”及其相應(yīng)的規(guī)劃理念和方法得到社會(huì)各界認(rèn)同。

海綿城市是從城市雨洪管理角度來描述的一種可持續(xù)的城市建設(shè)模式，其內(nèi)涵是:現(xiàn)代城市應(yīng)該具有像海綿一樣吸納、凈化和利用雨水的功能，以及應(yīng)對(duì)氣候變化、極端降雨的防災(zāi)減災(zāi)、維持生態(tài)功能的能力。很大程度上，海綿城市與國際上流行的城市雨洪管理理念與方法非常契合，如低影響開發(fā)、綠色雨水基礎(chǔ)設(shè)施及水敏感性城市設(shè)計(jì)等，都是將水資源可持續(xù)利用、良性水循環(huán)、內(nèi)澇防治、水污染防治、生態(tài)友好等作為綜合目標(biāo)。“使整個(gè)國土成為一個(gè)‘綠色海綿系統(tǒng)’，使雨水就地蓄留、就地資源化，使它與城市中的公園系統(tǒng)、濕地系統(tǒng)，形成統(tǒng)一的水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施自然保護(hù)系統(tǒng)”。

該模式突破了傳統(tǒng)的“以排為主”的城市雨水管理理念，通過滲、滯、蓄、凈、用、排等多種生態(tài)化技術(shù)，構(gòu)建低影響開發(fā)、具有自然循環(huán)的“綠色海綿”雨水系統(tǒng)，使整個(gè)城市容易適應(yīng)新的環(huán)境，遭遇水災(zāi)害后能夠快速恢復(fù)，能夠讓城市彈性適應(yīng)環(huán)境變化和自然災(zāi)害，并且不危及其中長期發(fā)展。這不僅有利于修復(fù)城市水生態(tài)環(huán)境，還能為綜合生態(tài)環(huán)境帶來效益。從這個(gè)角度講，低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)的構(gòu)建就是海綿城市建設(shè)的重要組成部分。我國官方文件明確提出“海綿城市”的概念，代表著生態(tài)雨洪管理思想和技術(shù)從學(xué)界層面走向社會(huì)管理和應(yīng)用經(jīng)濟(jì)層面，并將在城建實(shí)踐中得到更有力的推廣，從而利于提升城市生態(tài)系統(tǒng)功能，減少城市洪澇災(zāi)害的發(fā)生。由此可見，海綿城市的建設(shè)主要包括三方面內(nèi)容:一是保護(hù)原有生態(tài)系統(tǒng);二是恢復(fù)和修復(fù)受破壞的水體及其他自然環(huán)境;三是運(yùn)用低影響開發(fā)措施建設(shè)城市生態(tài)環(huán)境。海綿城市的理念改變了我國城市排水系統(tǒng)只排不蓄、只排不用的缺陷;用綠地廣場、綠色房頂、人工溝渠，抓住雨水，讓其下滲、滯留;用河邊的生態(tài)濾池，過濾雨污水，凈化水體。收集、凈化后的雨水，可以用于綠地澆灌、道路清洗、景觀水體補(bǔ)充等。

五、海綿城市建設(shè)框架

(一)工作目標(biāo)

通過海綿城市建設(shè)，綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度減少城市開發(fā)建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，將70%以上的降雨就地消納和利用，城市排水防澇能力得到有效提升，城市內(nèi)澇積水問題得到基本解決，山水林田湖等生態(tài)空間得到有效保護(hù)，水生態(tài)、水資源、水環(huán)境、水安全得到全面改善。

(二)基本原則

1.堅(jiān)持生態(tài)為本、自然循環(huán)

遵循尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，將自然途徑與人工措施相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)雨水的自然積存、自然滲透、自然凈化和可持續(xù)水循環(huán)，提高水生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力，維護(hù)城市良好的生態(tài)功能。

2.堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌建設(shè)

充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，先規(guī)劃后建設(shè)，在城市各層級(jí)、各相關(guān)專業(yè)規(guī)劃中設(shè)置海綿城市建設(shè)控制指標(biāo)，完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，科學(xué)劃定城市藍(lán)線和綠線，實(shí)施源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理。

3.堅(jiān)持因地制宜、分類推進(jìn)

因地制宜選擇雨水控制和利用技術(shù)。以問題為導(dǎo)向，有效解決城市內(nèi)澇、水資源短缺、水環(huán)境惡化、水生態(tài)破壞等問題。

4.堅(jiān)持政府引導(dǎo)、社會(huì)參與

發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府的調(diào)控引導(dǎo)作用，加大政策支持力度，營造良好發(fā)展環(huán)境。積極推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)，吸引社會(huì)資本廣泛參與海綿城市建設(shè)。

(三)創(chuàng)新建設(shè)運(yùn)營機(jī)制

區(qū)別海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)營性與非經(jīng)營性屬性，建立政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享的合作機(jī)制，采取明晰經(jīng)營性收益權(quán)、政府購買服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼等多種形式。推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行捆綁打包，引導(dǎo)社會(huì)資本參與海綿城市項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營管理。鼓勵(lì)有實(shí)力的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、施工企業(yè)、制造企業(yè)與金融資本合作，采用總承包等方式統(tǒng)籌組織實(shí)施海綿城市建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目，發(fā)揮整體效益。

(四)加大政府投入

積極爭取中央有關(guān)專項(xiàng)資金補(bǔ)助，支持海綿城市建設(shè)。各城市政府要進(jìn)一步加大海綿城市建設(shè)資金投入，在中期財(cái)政規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃中優(yōu)先安排海綿城市建設(shè)項(xiàng)目，并納入地方政府采購范圍。

(五)拓寬投融資渠道

加強(qiáng)與國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機(jī)構(gòu)的對(duì)接，充分利用低成本、中長期的有關(guān)專項(xiàng)貸款等優(yōu)惠性政策。支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、資產(chǎn)支持證券和項(xiàng)目收益票據(jù)等募集資金，用于海綿城市建設(shè)項(xiàng)目。

(六)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

城市人民政府作為海綿城市建設(shè)的責(zé)任主體，要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確主管部門，完善工作機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，抓緊啟動(dòng)實(shí)施。各有關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，共同推進(jìn)海綿城市建設(shè)。各地、各有關(guān)部門要大力宣傳海綿城市建設(shè)理念，營造共建美好家園的社會(huì)氛圍。

(七)加強(qiáng)項(xiàng)目管理和績效考核

各城市政府要抓緊制訂近期海綿城市建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域的建設(shè)方案、滾動(dòng)規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃，建立海綿城市工程項(xiàng)目儲(chǔ)備制度，做好住房城鄉(xiāng)建設(shè)部海綿城市建設(shè)項(xiàng)目庫信息系統(tǒng)的填報(bào)工作，積極申報(bào)國家和省海綿城市試點(diǎn)。

六、我國海綿城市建設(shè)的趨勢(shì)展望

長期來看，我國城市雨水系統(tǒng)建設(shè)模式必然向海綿城市——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)建設(shè)模式轉(zhuǎn)變。無論是工程界、學(xué)術(shù)界還是政府管理者都已經(jīng)清晰認(rèn)識(shí)到原有的目標(biāo)單一、高碳排放、高污染、粗放型的雨水排放模式已經(jīng)難以為繼。但從一些雨水管理領(lǐng)先國家的推進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來看，這一轉(zhuǎn)變和新體系的建立絕非一蹴而就的事，是一個(gè)長期而艱巨的系統(tǒng)工程，必須在管理理念、政策機(jī)制等方面有重大突破和重點(diǎn)支持，必須建立系統(tǒng)的基礎(chǔ)理論、工程技術(shù)體系、專業(yè)人才隊(duì)伍和培育新型的產(chǎn)業(yè)等等，期望短期內(nèi)快速見效恐欲速而不達(dá)。

黨的十八大以來，黨中央從戰(zhàn)略和全局高度對(duì)生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列新思路、新要求。我們應(yīng)該讓海綿城市建設(shè)真正成為“美麗中國”和未來“綠色城鎮(zhèn)化”的有力抓手和一種長效機(jī)制，充分發(fā)揮其在我國的城鎮(zhèn)化和城市群建設(shè)發(fā)展過程中的重要?dú)v史作用，為我國人民共謀宏偉福祉共創(chuàng)安康環(huán)境服務(wù)，為中華民族的偉大復(fù)興和繁榮富強(qiáng)奠定良好的地理環(huán)境和資源條件。

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[9]如何建設(shè)“海綿城市”[EB].http://www.chla.com.cn2014-12-02來源:經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)

周鵬(1993-)，男，土家族，研究生，中央民族大學(xué)管理學(xué)院(署名)，研究方向：少數(shù)民族地區(qū)行政管理。