淺析行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的適用
——基于《行政訴訟法》第3條的分析

羅岳勇

(西南政法大學(xué) 重慶 400031)

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淺析行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的適用
——基于《行政訴訟法》第3條的分析

羅岳勇

(西南政法大學(xué) 重慶 400031)

我國(guó)新修改的《行政訴訟法》自2015年5月1日實(shí)施以來，此次新修改的最大亮點(diǎn)《行政訴訟法》中的第3條，以立法的形式確立了我國(guó)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的制度，同時(shí)我國(guó)的行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度也正式成為一項(xiàng)帶有鮮明中國(guó)特色的司法運(yùn)作機(jī)制。這一制度的確立，對(duì)我國(guó)建設(shè)法治政府，提高依法執(zhí)政水平的重大舉措，更有利于我國(guó)依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的興起既是人民法院努力優(yōu)化行政審判外部環(huán)境和民眾尋求行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的結(jié)果，更與行政機(jī)關(guān)改善自身形象尋求外力合作治理的動(dòng)向密不可分。

行政首長(zhǎng)；出庭應(yīng)訴；代理出庭制度；責(zé)任機(jī)制

一、行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的必要性

在新《行政訴訟法》頒布之前，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度已經(jīng)被學(xué)者廣泛討論，如行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的合法性、行政首長(zhǎng)出庭對(duì)司法獨(dú)立和行政效率的影響等。因此，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的必要性和價(jià)值性是毋庸置疑的。文章主要從憲法規(guī)定的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、依法行政以及行政爭(zhēng)議的解決三個(gè)方面分析這一制度的必要性。

(一)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的必然要求

我國(guó)《憲法》確立了首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，《憲法》第86條規(guī)定：國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制。在第105條規(guī)定：地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這是行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的憲法基礎(chǔ)。依據(jù)現(xiàn)代行政法的基本原理，這種負(fù)責(zé)應(yīng)當(dāng)貫穿于包括對(duì)行政進(jìn)行監(jiān)督的整個(gè)程序。因此，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴是落實(shí)憲法規(guī)定的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的具體表現(xiàn)。同時(shí)，《憲法》的這一規(guī)定，也是《行政訴訟法》規(guī)定行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的憲法依據(jù)和合法性來源。因此，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度具有憲法的必要性。

(二)有利于促進(jìn)行政主體依法行政

行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴有利于提高行政執(zhí)法水平，增強(qiáng)依法行政能力。一方面，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，可以促使其事先充分了解案情，從而了解行政執(zhí)法過程是否依法、是否存在問題、存在哪些問題，這不僅有利于本案的解決，而且從而有益于其增強(qiáng)法治意識(shí)和依法行政的自覺性，提高依法行政水平。另一方面，還能夠起到良好的法律監(jiān)督作用，是完善社會(huì)主義法治政府建設(shè)，貫徹依法行政原則的重要內(nèi)容。

(三)有利于行政爭(zhēng)議的有效解決

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴對(duì)于有效解決行政爭(zhēng)議的作用是顯而易見的。首先，從原告的角度來講，作為被告的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，原告會(huì)從心理上認(rèn)同行政機(jī)關(guān)的態(tài)度，有利于雙方的溝通，從而有利于行政糾紛的解決；其次，從被告角度來講，行政首長(zhǎng)作為被告列席法庭，有利于更好地了解案件事實(shí)的真相，聽取民意和了解民意，這大大地促進(jìn)了行政爭(zhēng)議的有效解決，并且，還有利于行政首長(zhǎng)今后能更好地做出相關(guān)的行政決策。

二、建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的具體適用制度

新《行政訴訟法》雖然明確規(guī)定了行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，但是要具體適用這一制度，必然還需要相關(guān)法律規(guī)范予以具體規(guī)定。本文將以《合肥市行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作辦法》、《寧夏回族自治區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》、《杭州市行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》等為參考，提出相關(guān)的建議。

(一)明確出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍

對(duì)于應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的具體范圍，新《行政訴訟法》并沒有明確規(guī)定。而在實(shí)踐中，所謂的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人其實(shí)包含正職領(lǐng)導(dǎo)，即行政機(jī)關(guān)代表人，同時(shí)也包括行政副職，以及具體負(fù)責(zé)被訴行政行為的相關(guān)負(fù)責(zé)人。如《寧夏回族自治區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》第2條規(guī)定：“本規(guī)定所稱行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，是指行政機(jī)關(guān)法定代表人、主持工作的負(fù)責(zé)人和分管負(fù)責(zé)人。”因此，為了實(shí)踐操作的需要，以及避免這一制度在具體適用中出現(xiàn)推諉責(zé)任、職責(zé)交叉等問題，有必要通過具體的法律規(guī)范來明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的具體范圍①。

(二)明確“不能出庭“的具體適用條件

新《行政訴訟法》規(guī)定了，如果行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的，可以委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。這一規(guī)定本來在于規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的靈活性設(shè)置，但是在實(shí)踐中，卻有可能會(huì)淪為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人逃避責(zé)任的一個(gè)工具。

1.實(shí)體要件

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)有正當(dāng)?shù)睦碛桑瑵M足相應(yīng)的實(shí)體條件。也就是說，其必須有法律規(guī)定的正當(dāng)理由不能出席。并且，不能出席的理由必須具有客觀性，而不是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主觀上的不能出席。

2.程序要件

除了滿足不能出庭應(yīng)訴的實(shí)體要件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴還應(yīng)當(dāng)履行正當(dāng)?shù)姆沙绦颉８鶕?jù)現(xiàn)有的規(guī)范性文件的規(guī)定，對(duì)于不能出庭應(yīng)訴的程序包括兩種：行政機(jī)關(guān)審批和人民法院審批。而行政機(jī)關(guān)審批包括同級(jí)或上級(jí)政府同意以及同級(jí)法制機(jī)構(gòu)書面同意的情形。②如《無錫市行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》第7條規(guī)定：應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件，如主要負(fù)責(zé)人確有正當(dāng)理由不能出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)說明情況，報(bào)經(jīng)同級(jí)人民政府或上一級(jí)人民政府同意后，可以委托分管負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。這是對(duì)法院享有的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的程序規(guī)定。

(三)制定行政首長(zhǎng)非正當(dāng)理由及正當(dāng)程序不出庭的責(zé)任機(jī)制

有義務(wù)就會(huì)有責(zé)任，因此，在法律確立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴的制度時(shí)，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定相關(guān)的違法懲戒機(jī)制。一方面行政機(jī)關(guān)內(nèi)部要建立相關(guān)的考核機(jī)制和處分制度，另一方面，還要規(guī)定的懲戒監(jiān)督機(jī)關(guān)，如上級(jí)政府部門或者監(jiān)察部門。例如，《寧夏回族自治區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》第12條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人無正當(dāng)理由拒不到庭或者有其他妨礙人民法院依法行使職權(quán)行為的，依法追究相關(guān)法律責(zé)任。

三、結(jié)語(yǔ)

新《行政訴訟法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，是在建立法治政府、推進(jìn)依法治國(guó)大環(huán)境下法律改革的重要組成部分，對(duì)于促進(jìn)依法行政，提高依法行政水平，建設(shè)法治國(guó)家和法治政府有著重要作用。因此，在法律確定這一制度的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的適用機(jī)制，這樣才能保障這一制度的有效實(shí)施和正確運(yùn)用。

【注釋】

①韓政霖.行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴保障制度分析.湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2015年第2期

②黃學(xué)賢.行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的機(jī)理分析與機(jī)制構(gòu)建.法治研究，2012年第10期

[1]楊海坤,章志遠(yuǎn).中國(guó)行政法基本理論研究[M].北京：北京大學(xué)出版社,2004年

[2][日]大橋洋一,呂艷濱譯.行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)性變革[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年

[3]韓政霖.行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴保障制度分析[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(2)

[4]黃學(xué)賢.行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的機(jī)理分析與機(jī)制構(gòu)建[J].法治研究，2012(10)

[5]胡樂宇.淺議行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴難的原因及行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的現(xiàn)實(shí)意義[J].經(jīng)濟(jì)師，2015(2)

羅岳勇(1990-)，男，漢族，湖南，西南政法大學(xué)2015級(jí)碩士研究生，憲法學(xué)行政法學(xué)。