加快養老服務發展 讓人民群眾有更多幸福感
——以閩清縣養老服務業發展為例

朱志軍

（閩清縣民政局，福建 閩清 350800）

一、閩清縣養老服務業發展現狀

（一）閩清縣人口老齡化情況

按照世界老齡化社會的認定標準，60歲以上老年人占總人口比例達10%以上或65歲老年人占比達7%以上，表明這個國家或地區已經進入人口老齡化社會。根據這個標準，閩清縣已于2005年進入老齡化社會，是福州市提前進入人口老齡化的縣份之一，而且老齡化程度明顯高出省市平均水平。截止2016年底，閩清縣60周歲以上老年人口約5.5萬人，占總人口的17.1%，比全國平均值（16.7%）高出0.3個百分點，且增長速度不斷加快。

閩清縣老齡人口主要呈現以下三個特點：一是比例高。據統計，截至2016年底，全縣老年（60周歲以上）人口總數55474人，占總人口17.1%。二是增速快。近三年，全縣老年人口每年平均以5%左右的速度遞增，預計到2020年，全縣60周歲以上老年人口將達到6.6萬多人。三是農村老齡化比率高。農村60周歲以上老年人口達4.31萬人，占全縣老年人口總數的85.7%，農村老齡化率18.3%，高出城鄉平均水平1.8個百分點。

隨著經濟社會的發展以及人口老齡化、高齡化的加劇，失能、半失能、獨居和空巢老年人的數量還將持續增長，老年群體對日常生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救助、臨終關懷等方面的養老服務需求日益突出，因此，加快推進閩清縣養老服務業發展，是適應傳統養老模式轉變、滿足人民群眾養老服務需求和緩解就業壓力的必然要求。

（二）養老服務業發展現狀

近年來，閩清縣委、縣政府高度重視養老事業，不斷推進養老服務業發展。2007年以來，抓住全省實施“百所敬老院”建設工程的有利時機，積極爭取資金新建或改擴建鄉鎮敬老院10家，建筑面積7729平方米，床位400張；2013年改擴建縣福利院1所，建筑面積2000平方米，床位20張；鼓勵社會資本興辦養老機構3家，建筑面積3100平方米，床位100張。2014年縣財政投入5000萬元，在梅城鎮茶枳嶺新建縣社會福利中心，一期建筑面積達9070平方米，新增床位123張，已于2017年7月以“公建民營”方式正式投入運營。先后建設城鄉社區居家養老服務機構98個，其中城市社區居家養老服務站14個，農村幸福院84個。目前，閩清縣養老服務體系基本形成了以居家養老為基礎，社區養老為依托、機構養老為支撐的養老服務工作雛形。

二、閩清縣老年人當前主要養老方式

在對農村老年人進行調查之后發現，目前閩清縣農村老年人養護模式和全市乃至全國幾乎所有農村地區一樣，主要是家庭養老為主、社會養老和儲蓄養老，社會養老保險在農村才剛起步，作用微乎其微。

（一）家庭養老

受閩清現有經濟水平及地理位置等因素限制，決定了大部分老年人口的養老方式目前仍然是以家庭養老為主，且很大一部分老年人未與子女生活在一起，不同程度地得到家庭或子女在經濟上的幫助、生活上的照料和精神上的慰藉。在現階段，城區社會供養體系還不完善的情況下，農村養老更是剛剛起步，家庭在養老方面所起的解決老年人經濟供養、生活照料等多方面作用，暫時還難以用其他養老方式替代，且農村老人喜群居，害怕孤獨，樂于和兒孫生活在一起。家庭養老的成本也較低，便于贍養照顧老人，無需由專人專職對老人進行看護。經抽樣調查，有91%的老年人更愿意在自己家中或者就近的養老機構養老，城區鄉鎮可引進專業化組織開展居家養老服務，為老年人居家養老提供日常生活中的全面服務，但大部分農村地域廣，人員又過于分散，無法集中資源實施居家養老服務。

（二）社會養老

社會養老的形式主要有公辦養老機構（縣社會福利中心、鄉鎮敬老院）、民辦養老院。雖有10個鄉鎮建成敬老院，但投入使用率僅8所，且由于服務水平不高，老年人入住敬老院的愿望不強。同時閩清縣大部分農村經濟相對落后，無力承擔機構養老費用，少部分農村老年人到了機構養老后也因不適應而回家養老。現有可供老年人集體養老的床位僅1128張，每千名老年人擁有養老床位數20張，低于福州市平均水平（24張），低于福建省平均水平（31張）。但目前公辦、民辦養老機構床位暫未住滿，縣社會福利中心總床位數123張，目前正在接收入住老年人，約入住50名；鄉鎮敬老院總床位數400張，目前入住181名老年人。原因是多方面的，一是務農收入水平低，農民增收不明顯，養老經濟支持不足。根據統計數據顯示，農村居民人均可支配收入每年僅萬余元，未富先老，無力承擔機構養老的費用；二是目前閩清縣的護理型床位仍處于起步階段，無法為失能老年人開展高質量的護理。三是鄉鎮敬老院等由于選址、配套設施薄弱等問題，且建成后也缺乏相應的投入，未完全達到敬老院建設標準，條件簡陋，必要的文娛設施配套不足，飲食也難以得到保障，直接影響敬老院管理和服務。此外，也有生活觀念及家庭生活結構等多方面原因，大部分農村老年人由于觀念較為傳統，不愿意離開自己生活幾十年的家鄉，稍有勞動能力的老年人不愿入住養老機構或者敬老院，認為入住養老機構或者敬老院就是背井離鄉。

（三）儲蓄養老

依靠積蓄用來養老，平時盡可能省吃儉用，節約儲蓄以備老年養老之用。儲蓄養老雖然還有一定市場，但由于收入低、利率低、通貨膨脹等因素，意味著單靠儲蓄養老也是難以為繼。

三、閩清縣養老服務業存在的問題

當前，閩清縣養老服務體系建設雖然取得了一定成效，但與上級要求、群眾期盼還存在明顯的差距和一些不容忽視的問題。

（一）社區養老組織定位不清晰

目前，閩清縣95%以上的老年人仍然選擇居家養老，作為社區居家養老的服務中心（站）是政府依托社區開展居家養老服務的工作平臺，它與養老機構有著本質的區別。但在實際工作中，各級各類組織卻把服務站當成提供為老服務的第一責任人，社區群眾也誤把政府搭建的服務中心（站）當成是居家養老服務的直接提供者，組織定位明顯不清，沒有引進專業化、品牌化的企業和機構參與養老服務工作，造成居家養老機構總體利用率不高，或只作為老年人開展文化娛樂活動的場所，活動內容單一，根本無法提供生活照料、家政服務、康復護理、精神慰藉等養老服務項目。

（二）養老服務機構發展不均衡

從政府層面來看，鄉鎮對發展養老服務業的意識不強，積極性不高，在財力投入上沒有真正向養老服務業傾斜，缺乏長遠規劃、養老服務設施建設滯后等問題。城鄉社區養老服務設施分布不均衡，新的社會福利中心投入使用后，城區優撫對象、“三無”老人和革命“五老人員”等養老問題將得到妥善解決；但對于農村老年群體來說，目前只有坂東、塔莊、白樟、白中等8個鄉鎮8家敬老院在運營，梅溪、上蓮2個鄉鎮敬老院建設中，還有4鄉鎮目前仍沒有相關設施建設計劃，農村幸福院個數也僅占村居總數的30%，農村養老服務水平明顯偏低。

（三）現有養老機構設施缺項多

當前，閩清縣運營中的鄉鎮敬老院，都是在2014年以前開展“百所敬老院建設工程”期間或者更早之前建設的，由于缺乏整體建設規劃，縣、鄉（鎮）兩級財政投入少，這批敬老院建設規模都不大，建筑相對簡陋，基礎設施不完善，沒有進行綠化美化。另外，擇址也不盡理想，有的緊鄰省道縣道，四周環境吵雜；有的置身街區集市，沒有休閑活動空間；有的是由舊房改造而成，通風采光視野不佳。最大的問題還是當初興建時相關建設程序缺失，造成這批敬老院至今無法取得土地使用證和房產證，更談不上達到相關消防要求。當前閩清縣運營中的養老機構僅有縣福利院和閩清縣金太陽養老機構剛取得設立許可，其余機構均未取得“設立許可證”，處于無證經營狀態，得不到省市任何補助。

（四）養老機構服務功能不完善

目前，閩清縣養老服務工作尚處于起步階段，縣福利中心和10家敬老院中的8家為公建民營，3家是民建民營，除了金太陽養老公寓外，大部分經營者是剛剛轉行從事養老服務行業的個體，管理服務等工作還處于摸索階段，服務能力和專業化水平不高。沒有醫養結合、康復護理型的養老機構，現有養老機構條件十分簡陋，娛樂設施缺乏，沒有保健所、醫務室，沒有與鄉鎮衛生院或附近診所簽訂醫療救助協議，大多數養老機構都只能達到簡單的“養”，做不到醫療康復的“護”，加上缺少專業的護理人員，只能接收一些能自理或半失能的老人，還無法滿足失能、失智老人的養老剛需。

（五）養老服務人員匱乏

目前，閩清縣每萬名老年人配備養老護理人員9.27人,低于福州市平均水平（9.43人），低于福建省平均水平（9.33人）；持證上崗率48%，雖高于福建省平均水平（24.3%），但低于福州市平均水平（49.7%）。

四、加快養老服務業發展的對策與建議

加快發展養老服務業，是保障和改善民生的重大工程，是全面建成小康社會的客觀要求，在滿足老年人養老服務需求、保障老年人權益的同時，有利于擴大就業、促進經濟發展，形成閩清縣服務業發展新的增長點。針對目前存在的問題，我們建議：

(一)合理規劃，構建為老服務總體框架

認真貫徹省委、市委全會精神，加快補齊民生事業短板，加快將養老事業發展納入全縣經濟社會發展的總體規劃，抓緊編制實施閩清縣養老設施布局專項規劃，根據《閩清縣加快養老事業發展實施方案》明確“十三五”時期養老服務設施的供給規模、空間布局、配置標準、實施保障等工作要求。進一步完善社會養老服務體系建設，要根據農村老齡化比率高的特點，加快發展普惠型養老服務，進一步盤活用好鄉鎮敬老院。在滿足本鎮特困供養對象集中供養需求的前提下向社會開放，向區域性養老服務中心轉變。并在人口相對集中的坂東等中心鄉鎮規劃興建具有一定規模的社區居家養老日間照料中心。要因地制宜穩步推進農村幸福院建設，爭取到2020年底覆蓋率達到80%以上的村。要貫徹落實國家、省、市關于養老設施配置標準規定，配套建設城鄉居家養老服務中心（站），在新建商品住宅小區時根據規劃要求和建設標準，將配套建設養老服務設施列入土地出讓條件，由開發商負責與居住項目同步規劃、同步建設，建成后產權無償交付使用。要重點發展醫養結合型養老機構，增加養護型、醫護型養老床位比例。要在交通便利、自然環境優越的東橋、雄江、梅溪、三溪、上蓮等鄉鎮劃出合適的區域，吸引社會力量投資發展養生養老產業，創建鄉村田園養生養老村、森林養生度假區、休閑養生農業園等規模化、連鎖化的養老機構，實現與省市養老健康產業規劃的有效銜接，形成功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務產業化發展模式。

（二）分類推進，推動養老方式多元發展

一是大力發展居家養老服務。目前，閩清縣有95%以上的老人選擇居家養老，在強化家庭養老功能同時，要積極推動居家養老服務社會化、專業化發展，新建一批集鎮居家社區養老日間照顧中心，提升改造一批社區居家養老服務站，學習和引進“福州社區金太陽老年綜合服務中心”的經驗做法和運行規則，建立為老服務熱線、居家呼叫系統、社區服務便民網等便捷的求助和服務信息溝通渠道，解決好居家養老老人日常生活中的應需和因病救助等應急問題，充分利用市場機制提高居家養老服務質量和服務水平。二是充分發揮農村幸福院的作用。進一步推進農村幸福院建設運營，確保在2020年底前，全縣實現80%的行政村建有農村幸福院。實行“6+N”服務模式，運營管理實行“星級評定制”，有效解決農村空巢、困難高齡老人的“吃飯難”以及偏僻、居住環境差的老年人生活問題。三是盤活用好鄉鎮敬老院。建立健全養老服務行業準入和退出機制，采取許可一批、整改一批、取締一批的措施，對具備發展空間、條件適宜的場所，要加大投入，按照有關建設標準，完善基礎設施建設，積極創建活動室、保健室和醫務室，綠化美化周邊環境。四是提升縣社會福利中心管理水平。新建的縣社會福利中心條件優越、且具有一定規模，已采取公建民營形式引進運營系統成熟、管理體系先進的專業養老機構，同時分擔政府兜底保障職責，接收重點優撫對象和“三無”老人等，實現縣社會福利中心功能最大化的同時，對全縣各級養老機構起到示范引領作用。

（三）通力協作，破解機構養老醫療難題

養老離不開醫療，醫療保健和養老結合是養老的趨勢。一是開辟醫療綠色通道。推動衛計、民政、社保等職能部門加強橫向聯系，要先行先試，指導鄉鎮衛生院或社區衛生服務中心與轄區內的養老機構簽訂結對幫扶協議，為養老機構的老年人開辟一條從小病就醫到大病轉診的綠色就診通道。二是落實醫師多點執業政策。鼓勵醫生到養老機構開展多點執業，允許養老機構醫務室或保健所通過服務外包、委托經營的方式吸引醫院參與運營管理，有效提升養老機構的醫療服務水平，吸引更多失能、失智的老人放心入住。三是發展“醫養結合”型養老機構。鼓勵社會力量投資興辦“醫養結合”型養老機構，并支持符合條件的醫養結合型的養老機構納入醫保定點范圍。

（四）完善政策，明確養老服務鼓勵措施

一是建立政府公共財政養老投入增長機制，縣、鄉（鎮）兩級財政每年要按一定的比例預算養老服務業發展專項配套資金，推動為老服務水平不斷提升。二是把各類養老服務設施建設用地納入縣土地總體規劃和年度用地計劃，優先保障養老服務用地計劃指標。可采取劃撥方式供地，支持社會資本舉辦非營利性養老服務機構。鼓勵社會資本對企業廠房、商業設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養老服務，并納入專項發展規劃。三是整合已出臺具體的資金補助政策，以獎代補，鼓勵興辦養老機構。對社會資本投資建設的非營利性養老機構，給予一次性開辦補助和床位運營補貼。采用公建民營方式的養老服務機構，運營期間享受社會資本投資建設非營利性養老服務機構的床位運營補貼政策。落實社區居家養老服務中心（站）運營補貼。對于鄉鎮公辦敬老院，探索推進規模化、連鎖化“公建民營”運營模式，引進社會資本維持敬老院正常運轉。四是政府出資建立的擔保機構要優先為養老服務機構提供貸款擔保服務，同時加大對民辦養老服務機構及其建設項目的信貸投放，凡符合小額擔保貸款條件的自謀職業、自主創業人員和合伙經營、組織就業的人員舉辦的養老服務機構，可按照閩清縣有關規定申請小額擔保貸款。

（五）強化管理，不斷提高為老服務水平

長效管理機制是推進養老服務業發展的重要保障，要不斷完善制度建設，通過制度引領，助推養老服務業健康發展。一是健全考評監管機制。建立健全養老機構等級考核體系，對城鄉居家養老服務中心（站）、鄉鎮敬老院、農村幸福院等建設、運行和管理情況進行星級評定等定期分類考評，以評促建，鼓勵先進，并將等級考評結果與養老機構所在鄉鎮、村的主要負責人績效考核、評優評先相結合，對工作突出的單位和個人予以適當獎勵。二是建立意外保險制度。探索采取政府、養老服務機構和個人按比例出資的方式，為入住養老服務機構的老年人購買意外傷害保險或責任保險，有效提高養老服務機構意外責任的風險化解能力。三是完善人才培養機制。貫徹教育部、民政部等9部門聯合下發《關于加快推進養老服務業人才培養的意見》的實施細則，采取脫崗集中培訓和上門培訓相結合方式，對現有養老服務人員進行輪訓，做到持證上崗，進一步提升護理服務的質量和水平。要廣泛宣傳敬老、愛老、助老、孝老的傳統美德和養老服務先進典型，不斷提高養老服務從業人員的社會地位，讓他們自豪地為老年人用心服務，從而吸引更多人加入到養老護理工作隊伍。

十九大報告指出，“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”。妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，需要堅持政府主導、社會參與、全民行動相結合，需要我們下大氣力來應對。我們必須深刻領會黨的十九大重要精神，切實解決政策落實的“最后一公里”問題，創新工作舉措，積極彌補不足，加快建設“老有所養、老有所醫、老有所樂”的多元化養老服務模式和覆蓋城鄉、功能完善、布局合理的養老服務體系，讓更多的老年人安心頤養天年。