新發展理念下的智慧城市建設路徑探討

薛寒欣

（中共福州市委黨校，福建 福州 350014）

城市是一個復雜的綜合體，隨著人類社會的發展而不斷演化著。正如吳良墉院士所提出的：“城市是根據一定的生活方式和生產方式將一定區域組織起來的居民點，是該區域更大腹地的政治、經濟與文化生活的中心。”[1]現代城市更是一個政治、經濟、文化、科技、教育與信息中心，包括市民、政府、基礎設施和各類組織等基本要素。其中，市民的生活與生產是城市的核心，即城市存在的本質是為人服務。智慧城市是城市信息化的高級形態，是城鎮化、信息化和工業化的深度融合。建設智慧城市不僅可以轉變經濟發展方式實現經濟倍增，還可以改變城市生產方式，提高居民生活質量，推進可持續發展。[2]目前，國內對于智慧城市的研究尚處于探索階段。本文以中國知網作為搜索來源，以“智慧城市建設”為主題進行模糊檢索，可以發現，國內有關智慧城市建設的介紹始于2010年，從2010年到2016年期間總體上呈現不斷增長趨勢，但相關核心研究成果還不多。可見我國智慧城市建設研究還未形成規模，研究的廣度與深度還未能滿足實踐需要。針對我國掀起的智慧城市建設浪潮，本文擬在論述智慧城市理論 以及其發展的基礎上研究我國智慧城市建設的具體實踐，并以“創新、綠色、共享、開放、協調”新發展理念為視角，深入剖析智慧城市建設“熱潮”背后存在的問題以及突破路徑。

一、智慧城市建設概述

（一）智慧城市的興起

IBM在2008年全球性金融危機爆發的背景下提出了“智慧地球”設想，在2009年又提出建設“智慧城市”的構想方案，該方案認為智慧城市可以實現政府部門相關領域的相互協作，為解決城市病提供新思路，促進各項社會事業的全面發展，成為城市管理的新形態。此后，越來越多的城市基于自身特色，制定戰略規劃，實施智慧城市建設。數據顯示，截至2017年6月末，中國100%的副省級以上城市，89%的地級以上城市，47%的縣級及以上城市都在推進智慧城市建設。建設智慧城市，本質上即是通過技術創新來引領城市生產生活方式的變革以及經濟社會的發展。因而，有的學者側重于從技術的視角來看待智慧城市建設，如IBM公司認為智慧城市是充分運用信息技術手段分析、整合城市各類關鍵信息，從而對城市服務、公共安全、民生、環保等做出智能響應，從而創造更美好城市生活。[3]還有的從公共管理方面提出了對智慧城市的理解，強調應用信息技術來滿足城市公眾的工作和生活需求出發，通過優質環境、人力資本、社會資本等來促進城市發展，突出政府在城市建設中要發揮重要作用。[4]

基于以上觀點，本研究認為如果單從公共管理視角定義智慧城市，難免會忽略新興信息技術對城市治理模式的深刻變革。而若僅從技術角度界定智慧城市，又不免有忽視了智慧城市所具有的提供公共服務、滿足公共利益的重要價值屬性。因此，本文主張把信息技術維度與公共管理維度有機結合起來，將智慧城市的內涵解讀為利用云計算、大數據、物聯網等新興信息技術，實現城市的智慧管理以及公共服務的均等化，促進經濟、社會、生態協調發展，最終形成更綠色節能，更透明開放、更靈活服務的新型城市形態。該內涵主要是在“創新、綠色、共享、開放、協調”的新發展理念下對智慧城市的再認識，包括以下5個方面。其一，創新行政管理體制。構建政務云平臺，從人工向智能轉變。其二，協調政府與市場的關系，促進經濟、社會、生態的和諧發展。其三，注重綠色發展。強調通過應用新一代信息技術，降低能耗，減少污染。其四，搭建智慧平臺開放數據，讓企業、公眾可以共享信息資源。其五，根據公眾需求提供惠及所有人的均等服務，讓人人共享智慧生活。

（二）智慧城市的特征

智慧城市的“智慧”不僅包括信息技術手段的先進性，更包含城市管理者和市民的智慧程度。因此，智慧的實現，有賴于構建廣泛覆蓋的信息感知網絡，具備全面互聯的信息體系，構建深度整合的信息共享機制，拓展智能融合技術的應用，實現以人為本的可持續創新。即如下五個方面。

1．透徹感知。通過廣泛覆蓋的智能傳感設備，實現對城市方方面面的綜合透徹感知以及對城市運行的核心系統全面監測，實時智能捕捉、獲取城市的各種信息，繼而對各類感知數據進行分析處理，主動做出響應，促進城市的高效運行。

2．全面互聯。智慧城市一方面通過利用物聯網將無所不在的智能傳感器連接起來，從而掌握大量的信息數據，另一方面，通過互聯網進行各種感知數據的智能傳輸與存儲，實現更全面的互聯互通。

3．深度整合。物聯網與互聯網系統的完全連接和融合，將多源異構數據整合為一致性的數據——城市核心系統的運行全圖，構建城市的信息基礎設施，從而實現城市各類信息的深度整合和高度利用，使得城市各部門、各流程能夠無縫隙連接。

4．智能協同。基于智慧化的基礎設施以及智能融合技術的應用，城市中原先獨立的各個系統能夠協同運作成一個智能整體，政府、企業、個人與城市的基礎設施、核心系統之間實現和諧高效的運作。

5．以人為本。智慧城市提供的智慧化平臺更適應知識社會條件下的創新2.0范式，[5]智慧城市建設特別重視以人為本原則，強調以市民需求為導向，通過微博、微信等工具與方法促進公眾參與，不斷推進開放創新、協同創新、大眾創新，為公眾提供更高效便捷的智能服務，實現城市的繁榮發展。

二、智慧城市建設需要解決的問題

智慧城市建設是一項復雜的系統工程，涉及到組織、政策、環境等眾多內外部因素，加上建設周期較長，信息間相互關系錯綜復雜等問題，很容易使得智慧城市最后的建設效果不盡如人意。目前國內智慧城市建設面臨的瓶頸主要有以下幾個方面。

（一）公眾參與度低

智慧城市當前的建設主要體現為整合政府部門，即參與主體主要是政府，公眾卻很少參與。智慧城市的最終建設目標應該是使得人人共享智慧生活，若智慧城市在建設過程中缺乏與公眾的相互協作，不僅政府無法迅速根據公眾需求做出反應，公眾也不能很好地享受所需求的個性化服務。

（二）重復建設率高

國外發達國家智慧城市建設起步早，技術相對成熟，而當前我國智慧城市建設多是基于模仿學習的經驗借鑒，很多城市的建設重點僅僅是信息基礎設施的興建推廣，或只將重點放在技術建設，盲目進行大規模投資。并且，各級政府、各部門在智慧城市建設過程中，各自為政，自行采購，分別架設自己的機房、自己的網站等，造成資源浪費，重復建設。

（三）統籌規劃少

很多地方的智慧城市建設缺乏科學的統籌規劃，建設焦點局限于制度、技術、應用等獨立的問題。許多地區未深入理解智慧城市的階段性特征和發展條件，大都是一邊規劃一邊建設，若出現問題，只能進行修補或者推倒重來。缺乏統一規劃的指導只會使得智慧城市建設缺乏長遠的制度保障，陷入發展困境。

（四）服務質量較差

提供公共服務是智慧城市建設的最終目標，但現在普遍存在著智慧服務流于形式現象。一方面，很多地區政府都開通了政務微博、政府網站來促進政府與公民之間的交流互動，卻不能充分發揮這些平臺的作用，一些網站、政務微博更新信息、回應輿情速度慢，基本處于僵尸狀態，或是長久無人管理，內容陳舊。大多數政府網站、政務微博都只是以傳統的發布信息為主，網頁設置簡單，應用性不強。另一方面，各級政府堅持開放態度，實時信息公開。但很多政府只是公開單位的一些簡介、規章、制度等，對于公眾真正感興趣的民生項目、財務收支狀況等依然處于封閉中。

（五）信息資源共享難

在我國，政務信息資源共享難的問題一直都存在。國家信息化專家咨詢委員會委員寧家駿曾指出，由于信息資源的采集、開發、歸屬等方面的相關管理規則還不明確，不少地區政府將政府信息資源的產權部門化，人為設置了信息互聯互通壁壘，導致信息資源不能有效整合，不能充分共享。盡管智慧城市的建設過程中，部分區域開始著手解決信息孤島問題，搭建信息資源共享交換平臺，但仍存在著總體規模小，分布散，功能不完善，各地區、各平臺之間標準不對接，接口不統一，信息不互通等問題。

三、新發展理念下智慧城市的建設路徑

針對上述智慧城市發展存在的問題，如何突破這些難題推進智慧城市建設已成為一個亟待解決的重大課題。黨的十八屆五中全會提出“創新、綠色、協調、開放、共享”的五大發展理念，為我們如何更好地建設智慧城市指明了方向，中國智慧城市建設可將五大發展理念作為頂層設計的指導原則，進行統籌規劃。

（一）注重公眾參與，創新行政管理體制

公眾的創新潛力是城市創新力的最重要來源，公眾的積極參與，可以為智慧城市建設提供源源不斷的創新動力。一方面提高公眾參與意愿。通過加強宣傳教育，促進公眾在思想和觀念上認同接受智慧城市。同時健全相關制度保障，保護公民的言論自由，免除公眾的后顧之憂。另一方面提高公眾的參與能力。政府應大力舉辦各種應用平臺操作技能、信息技術知識、公共管理知識等軟硬件培訓講座，提高公民使用政務平臺所需的知識儲備。同時簡化各種服務平臺的操作使用流程，增強其易用性。

公眾參與公共管理是智慧城市建設可持續發展的重要保證，然而傳統的“強政府、弱社會”體制不利于公眾在智慧城市建設中發揮作用。因此必須改革臃腫的傳統行政組織，進行內部組織的有效整合，優化組織結構。縱向上通過應用信息技術工具減少組織層級擴大組織幅度，提高信息傳遞和回應速率。橫向上打通不同組織部門之間的信息壁壘和信息壟斷，實現信息的互聯互通以及跨部門業務的協同合作。另外，充分利用智能技術工具，提高辦公效率，推動城市治理精細化。對于程序性的常規業務進行智能化決策，政府公務人員集中做好非程序性的決策工作，進行人與智能技術的合理分工。

（二）貫徹綠色發展理念，推廣應用新一代信息技術

綠色發展理念實質上要求我們在推進經濟發展和社會管理中，應努力向資源節約型和環境友好型方向轉變，最終實現“環境污染少、資源消耗低、產品附加值高”。智慧城市建設中的信息要素，不僅能夠充分挖掘個體的智能潛力以及社會的物質資源潛力，從而實現個人決策與組織行為的最優化，并且在被重復使用與無限復制的情況下，不增加原來成本，不會對環境造成污染。同時，智慧城市建設以云計算、物聯網、大數據等為重要基礎，他們的推廣應用將不斷壯大新一代信息技術產業，使得兩者形成以用促業、以業促用的良性互動。

首先，政府可在災害預警、食品安全追蹤、醫療衛生、環境監管等領域推廣應用物聯網技術，提高有關政府部門快速反映能力與監管水平。如智慧食品的實踐，消費者通過掃描超市出售的肉品上的二維碼，閱讀了解肉品來源，確保食品安全。其次，政府可構建基于云計算技術的政府信息資源共享交換平臺，破解互不相連的“信息孤島”和“數據煙囪”，不斷推進業務應用信息系統的互聯互通，實現業務協同與信息共享。最后，政府還可通過推廣應用Web 2.0技術來促進與民眾之間的互動，推進和諧社會建設。目前，一些歐美發達國家的電子政府已進入政府2.0模式，即創新2.0視野下的智慧政府，強調以用戶創新、大眾創新、開放創新、協同創新為特征，并以此為平臺來構建更靈活彈性的政府架構，從而實現政府、市場、社會的多方共贏局面。

（三）開放政府數據，構建信息生態系統

開放的發展理念體現在智慧城市建設中，即要求形成透明式政府，讓政府的權力運行在陽光下，通過開放數據，自覺接受社會各方的監督，為公眾提供更好的服務，促進城市的智能化發展。不管是泥石流、地震、疫情等突發重大自然災害的應急救援，還是日常生活中的教育、醫療、交通等公共服務，開放數據都有助于公眾充分獲取信息進而進行更好的決策。政府數據開放，將推動城市范圍內的數據整合、數據挖掘，構成一個完整的信息生態系統，使得個人、企業、社會可以對這些數據進行共享利用，從而實現數據價值增值與創新。

截至2015年底，全球已有122個國家和地區政府不同程度地開放了數據。政府數據開放是指，政府將所掌握的各類數據主動地向公眾無需授權地、免費地、無差異地公開，以推進政府透明化建設。政府開放數據，不但能夠有效監督政府運行，推進服務型政府建設，還提高了公眾對公共管理的參與度。借鑒歐美國家開放數據的先進經驗，我國也加快了開放數據進程。首先，有的地區通過舉辦相關創新大賽來普及公眾對開放數據重要性的認識，提升公眾的參與度，并通過孵化等方式扶植中小企業，鼓勵創新。其次，政府也在主動探索與企業開展合作，基于開放數據，共同為大眾提供服務。如百度與江蘇省交通運輸廳合作簽署的《戰略合作框架協議》。最后，通過制定大家共同遵循的相關技術標準規范來逐漸擺脫信息孤島，形成統一標準體系。如中國通信標準化協會制定的“智慧城市信息資源開放共享的需求及其技術研究”等標準，這就為規范開放數據實現信息共享共用提供了技術保障。

（四）轉變執政理念，協調政府與市場關系

互聯網時代，政府與外部組織的協同互動，勢必要打破政府組織在權力結構中的中心地位，權力的去中心化已成為一種必然趨勢，而要實施好政府與外部的配合，就需要政府切實轉變執政服務理念，以平和、包容、開放的心態面對時代的發展。智慧城市強調公眾參與，重視公眾與外部組織在社會管理、行政監督中的作用，努力實現社會管理的協同合作。因此，推動智慧城市建設，必須改變政府傳統執政理念，協調好政府與市場、社會的關系，構建政府引導，多方力量參與的運營模式。

政府在轉變執政理念過程中，應逐漸實現政事分開、政企分開、政社分開，給予市場、公民、社會更多的參與管理空間。一方面，尊重公共管理的主體多元化趨勢，對于市場、公眾可以自行管理、自行解決的事情盡量放手，不再包攬管理，如引入市場競爭機制，將一些公共服務外包等。另一方面，在公共資源配置方面，地方政府仍發揮著統籌規劃的主體引領作用，彌補市場失靈，協調好政策、體制、社會等方面的配合，鼓勵社會力量參與智慧城市建設。在智慧交通、智慧醫療、智慧環保等領域引入社會資本共同參與，利用市場約束、利益驅動與資源約束的倒逼機制引導創新。

（五）提供均等化公共服務，共享智慧生活

智慧城市建設的目標、重點、定位都是要以人為本，不斷提升公眾的獲得感和幸福感。一方面，政府數據開放將逐漸改變“信息不對稱”現象，使得個人、企業、社會共享信息資源。公眾能夠充分獲取所需要的信息，全面掌握相關公共服務流程，確保享有均等的教育、醫療、就業等服務權利。另一方面，智慧城市所提供的均等化公共服務，應是極大提高公眾生活質量，切實實現公眾生活的全面覆蓋，惠及所有人的公共服務。

共享智慧生活應該包括以下幾個方面的內容。首先，共享均等化服務。智慧城市的建設重點不是提供更多的服務，因為這些服務更多的是讓擁有較高信息技能的用戶受益，卻不夠關注信息技能較差的邊緣弱勢群體。智慧城市能夠進行公共資源云端化、虛擬化、移動化，可有效消除數字鴻溝，積極回應弱勢群體的需求，實現公共服務均等化。其次，共享無縫服務。依托于高度發達的信息基礎設施，實現政府與外界的無縫隙聯接，通過行政組織扁平化，信息共享，促進智慧城市優化運行。公眾可以在任何時間、任何地點、任何渠道享受到快捷的公共服務。最后，共享全覆蓋服務。智慧服務應深入到公眾生活的方方面面，包括智慧食品、智慧醫療、智慧市政，智慧交通、智慧社區、智慧家居等，從而極大地提升民眾生活的便利化和智能化。

[1]吳良鏞.中國城市發展的科學問題[J].城市發展研究,2004(11):9-13.

[2]李德仁,龔健雅,邵振峰.從數字地球到智慧地球[J].武漢大學學報:信息科學版,2010(2):127-132.

[3]IBM商業價值研究院.智慧地球[M].北京:東方出版社,2009:35-40.

[4]上海社會科學院信息研究所.智慧城市論叢[M].上海:上海社會科學院出版社,2011:69.

[5]宋剛,鄔倫.創新2.0視野下的智慧城市[J].城市發展研究,2012:19(9):1-8.